安徽淮北市、县财权之争 分税制财政难解之惑

　　本报记者 范利祥

　　安徽报道

　　一位退休老干部的吃惊发现

　　在安徽淮北坊间，盛传着这样一句民谚：“庆相桥南吃大肉，庆相桥北喝汤水。”

　　这句民谚中的“庆相桥”就是联结着淮北市和其下辖的濉溪县那座不长的小桥。桥南是淮北市，桥北则是濉溪县。

　　70岁左右的濉溪县退休老干部胡龙生谈起庆相桥南、桥北两重天的巨大反差，更是愤慨不已。“市、县仅一桥之隔，但经济水平反差太大了！”

　　其实，对于这样的生活状态，胡龙生早已适应。但当连续几个月没能领到退休工资时，胡便开始“仔细反思为什么全县干部工资老是被拖欠”。

　　胡龙生凭着与濉溪县有关部门的各种社会关系，并凭着自己的职业经验，进行着“秘密调研”。结果令他很是吃惊。“造成这种反差的根源是市政府掠走了濉溪县的税费资源。”

　　但对于这个“惊天发现”，胡起初并没有声张。他只是暗暗搜集着相关的法律条文和濉溪县“被掏空的财政状况的证据”。

　　“濉溪县的财政已经负债累累了！”寻找到了一系列法律依据后，胡叹息道。他的调查结果表明：在现行的市、县财政体制下，濉溪县财政已经处于“寅吃卯粮，嗷嗷待哺的局面”。

　　据胡的不完全统计，2003年，濉溪县财政收入2.5亿元左右，可用资金约1.3亿元，各项转移支付1.2亿元，共可用资金2.5亿元。但在支出上，仅工资一项就需支付2.7亿元，再加上其它各项经费(如计划生育、三农资金、科技费用、公检法办案等等)需支付的1亿多元，年预算最少要支出3.7亿元。这还不包括县内未执行的政策性支出。

　　而2004年的日子更加难熬。四月份的工资无着落，全年将有9个月的缺口，每月需举债1500多万元，才能够维持运转。

　　本报记者在实地采访中了解到，极度亏空的财政现状，已经给濉溪县带来了严重的经济、社会问题：由于没有财力投入农田基本建设，影响了农业的发展，该县很多地方井不能打、河不能修，只有靠农民自己出力挖点中小沟渠排水；农村公路建设严重滞后，除过境的国道、省道外，县乡村基本没有像样的公路。

　　市每年从县里抽血5.2亿元

　　“县财政为何年年债台高筑，月月举债度日呢？是濉溪的经济不发达，资源枯竭吗？”胡龙生说，“不是，是淮北市以权代法，拿走了应属濉溪县征收的税和费。”

　　根据我国现行的《税收征收管理法》以及相应的《营业税暂行条例》、《资源税暂行条例》、《企业所得税暂行条例》、《增值税暂行条例》等数十种法律、法规的明文规定，营业税、资源税、增值税、所得税等诸多税种“应当向”所在地“主管税务机关申报纳税”，即通常所说的“属地征税”。而不准擅自“改变税收征管范围和入库预算级次”。

　　根据这些法律、法规的规定，坐落在濉溪境内的企业上缴的各种税和费，应当由作为一级政府的濉溪县来征收。

　　但实际情况并非如此。

　　淮北市目前下辖“三区(相山区、烈山区、杜集区)一县(濉溪县)”，濉溪县的税、费每年都由相山区和烈山区来包干征收。

　　濉溪县是皖北地区的农业大县，也是我国地下矿产储量较多的大县，具有“中国煤都”之称。60年代初，为开采县境内的煤炭资源，设立淮北市。1977年，濉溪县从原安徽省宿县地区划属淮北市管辖。于是，坐落在该县境内的省市属企业的税和费，便源源不断地流向了市财政。

　　根据胡龙生的披露，淮北市擅自改变了这些企业的税收征管范围和入库预算级次，直接把省市建立在濉溪县境内的九座煤矿、两大铁矿、口子集团、纺织集团等20多家大中型企业和所有小企业，每年约4.6亿元的税金全部拿走。不仅如此，还把依照《水资源法》、《环保法》、《城建法》、《森林法》等法规规定的应由濉溪县收取的6000多万元的“规费”(如污染费等)，也都拿走。税费两项每年共拿走5.2亿元。

　　调研结果还表明，不仅如此，淮北市还用改变行政区划的办法，把国家投资兴建的淮北市二电厂、江苏盐城某公司兴建的淮北市刘东煤矿所在地的乡村，以及过境的合(合肥)徐(徐州)高速公路的进出口处，都收属市所有，“不断侵占濉溪县的税费征管地段”。

　　胡龙生认为，淮北市对这些税和费“以权代法”的“种种剥夺”，使得濉溪县税源枯竭，财政支付极为困难，并带来了上述经济、社会问题。

　　他还作了一个比较：2003年，淮北市财政收入16.2亿元，财政供给人口仅1.7万人；而濉溪县财力不足市级的六分之一，却要供给2.4万人口。

　　记者试图就以上数据向当地主管部门求证时，遭到拒绝。但记者从濉溪县国税局和统计局侧面了解到，胡披露的问题基本属实。

　　与濉溪形成鲜明对比的是，财力充足的淮北市多年来却大兴土木，极力扩张。日前，国务院有关部委提出整顿城市广场的盲目扩建，而根据安徽当地媒体的报道，在安徽全省6个超标广场中，淮北就占了3个。

　　财权之争

　　本报记者在采访中了解到，为讨回税源和税费征管权，濉溪县人大代表在淮北市历届人代会上均有提案或建议，但此事一再被淮北市以各种理由搁置。

　　淮北市委副书记张裕发接受本报记者采访时回应道：“对于这个问题，市里也很重视，并于去年下半年专门组织人员对此加以调研”。

　　在濉溪县政府作出的《濉溪县离退休老干部上访情况汇报》中表明，6月9日，张裕发副书记给“上访团”作出了四条答复：一，对县境内的省、市属企业的“三产”(这些企业兴办的第三产业)税收从2004年元月起始由濉溪县征收；二，国务院和省级规定的属县级征收的各项规费，从2004年元月起始交给濉溪县征收；三，市以上单位在县境内的新建企业的税收按县四、六分成；四，县改制企业“40、50”(即女年龄为40岁和男年龄为50岁)人员提前退休的养老金问题，市里给予统一考虑。

　　但老干部们对于这个答复并不满意。因为“市里并没有交出税收征管权”。更何况，上述企业的“三产”税收在整个税收中所占比例甚小，而且由于科目杂乱，征收起来比较困难。所以，他们仍然坚持这些省、市属企业的主体税收应由濉溪县征收。“这些实质性的问题得不到解决，我们决不会停止上访。”胡龙生态度坚决地说。

　　甚至对于淮北市答复的内容，老干部也提出质疑。比如“市以上单位在县境内的新建企业的税收按县四、六分成”问题，一位老干部透露说，刚开始市里的打算是“三、七分成”，但老干部不同意，于是改成了“四、六分成”。

　　在《税收征收管理法》第七十六条规定：“违反规定擅自改变税收征管范围和入库预算级次的，责令限期改正……”。“到底怎么分成，应该由法律说了算，而不是你市政府说怎么分就怎么分。”该老干部表示，“这不是明显的‘以权代法’行为吗？”

　　分税制财政的后遗症

　　由于主体税的属地征管权仍然处于模糊之中，濉溪县和淮北市政府都感到颇为棘手。

　　“这是由体制问题造成的。”淮北市委副书记张裕发表示，濉溪县境内的省、市属企业税收由市级征管，这种情况的存在具有客观性。

　　而濉溪县政府内部作出的一份《关于“维护稳定、加快发展”的宣讲提纲》中也认为，“不容讳言，目前在我县运行的财税体制存在一些不尽合理的地方，对于此类问题，我们要通过法定渠道，积极向市里反映，争取尽快解决。”

　　该《宣讲提纲》中还分析，目前的财税尤其是“主体税”的征收情况，具有其历史因素。1994年，国家财政体制改革以前，县财政是直接和省财政进行结算的，当时省对濉溪县的税收划分范围即未把县境内省属、市属企业的税收划给濉溪县。1994年实行分税制财政体制后，虽然县财政不再直接和省财政进行结算，但濉溪县境内上述企业的税收划分范围仍维持原范围不变。

　　因此，淮北市一位不愿具名的官员表示，如果改变淮北市现行的征管体制，既涉及市、县财税体制的变更，又关联到中央、省财力的再分配，并不是市级政府所能办到的。

　　上述《宣讲提纲》还分析了濉溪县财权的两难境地。安徽省实行的财政体制是分税制财政体制与老体制双轨并行。市、县境内的省、市属企业缴纳的税收均在省对市核定的财政收入基数内，并同时承担着其上缴中央和省的上缴基数。如果县境内的上述企业的税收由市划给县，其承担的上缴基数也要同时划转。而县境内的市属煤矿，除少数新投产煤矿外，大多服务年限较长，可开采煤炭资源已经有限(如市属前岭煤矿已基本停采)，如果现在把这些矿的税收征过来，其应承担的各项上缴基数及停产后的各方面社会问题都需要濉溪县来承担，“应承担的责任与所得将成反比”。

　　濉溪县一位官员表示，这意味着，即使把该县境内的上述企业的税收划给濉溪县征收，其收益也是有限的。

　　他分析道，假设移交后，濉溪县可以增加税金4.6亿元，但从4.6亿元的收入结构来看，按目前税收政策，其中消费税100%全部上缴中央；增值税中央分成75%，县级分成25%；所得税中央分成60%，省分成15%，县分成25%，而以上三种税收占这些企业提供税收的绝大部分。虽然这些企业提供的税收总量较大，但实际入县级金库的收入并不多，与相应调增濉溪县的上解基数相比相差无几。因此，即使改变现行征管体制，对县级财力的有效增长作用不会太大。

　　“如果从一开始就把这些税、费的征管权交给县里的话，还会有这些矛盾吗？”一位老干部对这种解释质疑说，(濉溪县)地下的资源被掏空，地上的税费被征走，把濉溪弄成财力亏空的，并不仅仅是体制问题，而“大部分是市里的枉法行政造成的”。