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银政合作:利益主体的“无间道”

http://finance.sina.com.cn 2004年07月05日 19:54 《法人》杂志

  ——专访中国人民银行研究局邱海洋博士

  - 文/本刊记者 谢良兵

  “桐乡现象”在很大程度上凸显的是地方政府与中央政府间的利益博弈,《法人》关注“桐乡现象”的目的不只是现象的本身,更在于揭示“银企合作”背后所隐藏的各利益
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主体之间的微妙关系,探究良性“银企合作”的未来趋势。

  《法人》就“银政合作”当中的一些问题对中国人民银行研究局研究员、法学博士邱海洋进行了专访。

  背后是“政企合作”

  《法人》:实际上,“银企合作”的背后是“银政”合作,那么“银政合作”产生的历史背景是什么?

  邱海洋:这个应该从财政金融税收体制改革说起。我国政府的财政和银行金融一度具有密切的联系,在二者没有严格区分的情况下,金融资源像其它资源一样,要服从国家的统一调拨,企业融资主导政府拨款。

  但是,在财政与金融分离、中央税与地方税分离后,中央政府与地方政府、地方政府与银行成为不同的利益主体,有了不同的利益追求。商业银行追求自身盈利(至少在形式上这样讲);地方政府则追求地方税收增加,地方经济发展,地方就业就扩大,地方社区稳定,地方政府官员以此为政绩考核标准。

  在经济发展中,企业急需融资,而在目前中国融资渠道有限的情况下,地方政府要发展经济就迫切地需要与银行合作,寻求银行的支持。而各商业银行在规模扩张的过程中,为吸纳存款,也寻求过地方政府的支持。

  总之,财政与金融的分离;中央与地方财税权、金融产权的分离和地方企业融资的饥渴是“银政合作”的大背景。

  《法人》:“银政合作”主要有哪些形式?

  邱海洋:事实上,“银政合作”的背后,是地方政府与企业的合作,是“政企合作”,主要就是一个融资问题。

  地方政府与企业先后出现过以下合作方式:1、地方政府及官员帮助企业协调跑贷款额度;2、地方政府出资设立信托公司,以财政资金吸引银行资金投给企业;3、地方政府为企业直接贷款作担保(变相担保);4、地方政府帮助企业上市,帮助上市公司虚增利润,制造盈利,以便于达到贷款条件;5、地方政府设立各类开发区,将土地批给企业,与企业一起做“开发区”概念,然后企业在地价虚涨、有价无市的情况下,将土地抵押给银行,获得贷款;6、地方政府以财政资金对地方性非银行金融机构进行财务救助或重整,或以地方财政资源作为担保向中央银行申请再贷款,帮助地方性金融机构;7、地方政府出资设立担保公司,帮助地方企业贷款等等。

  利益主体的“无间道”

  《法人》:“银政合作”当中,政府和银行、中央与地方等各利益主体之间的关系是什么样的?

  邱海洋:中央政府与地方政府之间,政府组织与政府官员之间、银行与银行职员之间存在着复杂的委托代理关系。组织成员与组织的目标不尽一致,譬如说,银行的产权属于中央,但银行职员却生活在地方这个特定的社区中,相关利益主体都有“无间道”的空间和动力。

  以“桐乡现象”为例,银行在贷款之前难道不应当发现“资产经营总公司”注资不实吗?政府官员热衷于帮乡镇企业融资,难道仅仅是为了达到发展地方经济或解决企业融资难的目标吗?

  《法人》:如何解释政府为企业贷款提供“变相担保”的合理之处?

  邱海洋:政府“变相担保”的一个合理解释就是,根据我国《担保法》的规定,可用于担保的资源非常有限,乡镇企业由于通常不拥有这些担保资源而存在贷款困难的问题。应当说,政府变相为企业提供担保,在一定程度上便利了企业的融资。

  《法人》:“地方贷款”中,地方政府敢于与中央政府博弈的利益驱动是什么?

  邱海洋:“地方贷款”中之所以会出现中央与地方的博弈,除了前面讲到的地方政府存在增加地方财税收入,发展地方经济等与中央政府不尽相同的利益驱动原因之外,另一个直接的原因就是四大国有商业银行的产权属于国家,由中央代表,地方政府缺乏保护金融债权、维护金融产权的利益驱动。进一步讲,地方政府、地方企业甚至国有企业,基于对商业银行产权的认识,在一定程度上会认为银行贷款与国家掌握的其它资源一样,在本质上是可以免费使用的,因而应当通过努力去争取更多的份额。这就是对公共资源的掠夺性开发。抢占资金引高点,尽量多融资,成为地方政府和企业的选择。

  在以经济建设为中心的大环境下,就经济行为而言,地方政府表现为十分积极的政府。“为企业服务”、“发展地方经济”最有力的表现就是帮助企业融资。政府官员在任职期间,融入、引入多少资金,往往成为考核官员政绩的重要指标。

  《法人》:大量的贷款还会产生什么样的后果?

  邱海洋:最直接后果是大量形成银行的呆坏账,银行因不良资产而形成的损失,会危害储户的利益。金融资产得不到有效保护,储户利益受损,会导致资本外流。银行资产质量下降,同时危及银行资金的流动性,进而可能危及金融安全。

  另外,大量贷款不归还的现象,会降低整个社会的金融效率,因为这将刺激更多的企业、更多的人进行分配性努力而不是生产性努力。正如目前社会上流行的“抢不如偷,偷不如骗,骗不如贷”。“逆向选择”的结果是资金无法流向有效率的生产部门,资源配置无效率。整个社会的信用将遭到破坏,随之而来的是社会道德的沦丧和社会秩序的混乱。

  “银政合作”的法律困境

  《法人》:政府主导下的逃废债现象,谁来承担法律责任?如果政府拒绝承担责任,会产生什么样的后果?

  邱海洋:一旦产生不良资产,由于我国的政府机关不是平等的民事主体,目前我国法律又没有“政府破产”一说,所以,如果一定要政府承担连带责任,只能执行其预算外资金,且这个资金又很难界定,因此银行收回债权的难度相当之大。

  而这样做,其危害性在于将企业经营风险转嫁给银行,进而转嫁给全社会。一方面形成银行风险,危害国家金融稳定;另一方面,有损地方政府的信用和形象,进而必然损害中央政府的信用和形象。

  《法人》:您觉得目前“银政合作”当中存在着哪些法律困境?其产生的根源是什么?

  邱海洋:“银政合作”的法律困境在于,银行和政府之间不存在真正的契约关系。利益主体、契约主体不明确,合作的目标、交易标的也不清楚,法律责任难以追究。

  以“桐乡现象”为例,地方政府为了帮助当地乡镇企业融资,出资设立了许多“资产经营总公司”。这些公司的主要业务是为乡镇企业从银行借款提供担保。在主债务人乡镇企业无法还债的情况下,保证人应当依法承担担保责任。而作为被保证人的“资产经营总公司”由于在设立时注资不实,缺少担保责任的能力。作为“资产经营总公司”出资人(股东)的乡镇政府,应当承担与虚假出资有关的法律责任。

  而在这些基本法律关系的背后,存在的是地方政府、政府官员、银行、乡镇企业等不同的利益主体之间,基于不同利益追求,围绕企业融资问题而发生的激烈利益冲突;存在着地方利益、社区利益与国家利益的冲突,在利益冲突中,地方政府的行为和乡镇企业的行为发生严重错位。

  造成这种局面的原因有多方面,主要是旧财政金融体制的延续;中央与地方政府的关系;银行的产权问题;乡镇企业贷款的困难;《担保法》所允许的担保资源过于有限等。

  《法人》:那么,“银政合作”需要一种什么样的法律制度来规避政府信用风险?

  邱海洋:应当看到“银政合作”花样不断翻新,最近三年来,出现了大量的政府出资设立的专业性担保公司。这些担保公司专门帮助企业融资,在一定程度上为地方企业融资提供了方便。但是也应该看到,这些担保公司本身的财务状况包括资本充足率、盈利性、流动性和抗风险能力,值得推敲,需要我们理性地看待。

  从长期来看,市场需要中性的制度,最中性的制度就是一视同仁的法律制度。当然,法律应当是反映市场经济规律和市场交易惯例的善法,而不是扭曲市场的恶法。中性的制度往往是透明的,可以经过无数个市场主体的反复博弈和考验。“银政合作”的政策性含义较浓厚,透明度低,身份特征明显而契约特征不足,容易导致权力向金融的渗透。

  我们不希望看到从“银政合作”中受益的企业是特权企业,而没有从中获益的企业在竞争中处于不利地位;我们也不希望看到“银政合作”背后的“政企合作”被指证为“官商勾结”、“共分银行一杯羹”;我们更不希望看到在“银政合作”过程中大量逃废银行债权,导致分配的不公平,经济的无效率和政府信用的沦丧以及社会道德的污染。这些都不符合科学的发展观。

  《法人》杂志系列文章:

  浙江逃废债死结

  银企合作的桐乡现象

  “拉郎配”中的政府力量






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