银政合作：利益主体的“无间道”

　　——专访中国人民银行研究局邱海洋博士

　　- 文/本刊记者 谢良兵

　　“桐乡现象”在很大程度上凸显的是地方政府与中央政府间的利益博弈，《法人》关注“桐乡现象”的目的不只是现象的本身，更在于揭示“银企合作”背后所隐藏的各利益 主体之间的微妙关系，探究良性“银企合作”的未来趋势。

　　《法人》就“银政合作”当中的一些问题对中国人民银行研究局研究员、法学博士邱海洋进行了专访。

　　背后是“政企合作”

　　《法人》：实际上，“银企合作”的背后是“银政”合作，那么“银政合作”产生的历史背景是什么？

　　邱海洋：这个应该从财政金融税收体制改革说起。我国政府的财政和银行金融一度具有密切的联系，在二者没有严格区分的情况下，金融资源像其它资源一样，要服从国家的统一调拨，企业融资主导政府拨款。

　　但是，在财政与金融分离、中央税与地方税分离后，中央政府与地方政府、地方政府与银行成为不同的利益主体，有了不同的利益追求。商业银行追求自身盈利(至少在形式上这样讲)；地方政府则追求地方税收增加，地方经济发展，地方就业就扩大，地方社区稳定，地方政府官员以此为政绩考核标准。

　　在经济发展中，企业急需融资，而在目前中国融资渠道有限的情况下，地方政府要发展经济就迫切地需要与银行合作，寻求银行的支持。而各商业银行在规模扩张的过程中，为吸纳存款，也寻求过地方政府的支持。

　　总之，财政与金融的分离；中央与地方财税权、金融产权的分离和地方企业融资的饥渴是“银政合作”的大背景。

　　《法人》：“银政合作”主要有哪些形式？

　　邱海洋：事实上，“银政合作”的背后，是地方政府与企业的合作，是“政企合作”,主要就是一个融资问题。

　　地方政府与企业先后出现过以下合作方式：1、地方政府及官员帮助企业协调跑贷款额度；2、地方政府出资设立信托公司，以财政资金吸引银行资金投给企业；3、地方政府为企业直接贷款作担保(变相担保)；4、地方政府帮助企业上市，帮助上市公司虚增利润，制造盈利，以便于达到贷款条件；5、地方政府设立各类开发区，将土地批给企业，与企业一起做“开发区”概念，然后企业在地价虚涨、有价无市的情况下，将土地抵押给银行，获得贷款；6、地方政府以财政资金对地方性非银行金融机构进行财务救助或重整，或以地方财政资源作为担保向中央银行申请再贷款，帮助地方性金融机构；7、地方政府出资设立担保公司，帮助地方企业贷款等等。

　　利益主体的“无间道”

　　《法人》：“银政合作”当中，政府和银行、中央与地方等各利益主体之间的关系是什么样的？

　　邱海洋：中央政府与地方政府之间，政府组织与政府官员之间、银行与银行职员之间存在着复杂的委托代理关系。组织成员与组织的目标不尽一致，譬如说，银行的产权属于中央，但银行职员却生活在地方这个特定的社区中，相关利益主体都有“无间道”的空间和动力。

　　以“桐乡现象”为例，银行在贷款之前难道不应当发现“资产经营总公司”注资不实吗？政府官员热衷于帮乡镇企业融资，难道仅仅是为了达到发展地方经济或解决企业融资难的目标吗？

　　《法人》：如何解释政府为企业贷款提供“变相担保”的合理之处？

　　邱海洋：政府“变相担保”的一个合理解释就是，根据我国《担保法》的规定，可用于担保的资源非常有限，乡镇企业由于通常不拥有这些担保资源而存在贷款困难的问题。应当说，政府变相为企业提供担保，在一定程度上便利了企业的融资。

　　《法人》：“地方贷款”中，地方政府敢于与中央政府博弈的利益驱动是什么？

　　邱海洋：“地方贷款”中之所以会出现中央与地方的博弈，除了前面讲到的地方政府存在增加地方财税收入，发展地方经济等与中央政府不尽相同的利益驱动原因之外，另一个直接的原因就是四大国有商业银行的产权属于国家，由中央代表，地方政府缺乏保护金融债权、维护金融产权的利益驱动。进一步讲，地方政府、地方企业甚至国有企业，基于对商业银行产权的认识，在一定程度上会认为银行贷款与国家掌握的其它资源一样，在本质上是可以免费使用的，因而应当通过努力去争取更多的份额。这就是对公共资源的掠夺性开发。抢占资金引高点，尽量多融资，成为地方政府和企业的选择。

　　在以经济建设为中心的大环境下，就经济行为而言，地方政府表现为十分积极的政府。“为企业服务”、“发展地方经济”最有力的表现就是帮助企业融资。政府官员在任职期间，融入、引入多少资金，往往成为考核官员政绩的重要指标。

　　《法人》：大量的贷款还会产生什么样的后果？

　　邱海洋：最直接后果是大量形成银行的呆坏账，银行因不良资产而形成的损失，会危害储户的利益。金融资产得不到有效保护，储户利益受损，会导致资本外流。银行资产质量下降，同时危及银行资金的流动性，进而可能危及金融安全。

　　另外，大量贷款不归还的现象，会降低整个社会的金融效率，因为这将刺激更多的企业、更多的人进行分配性努力而不是生产性努力。正如目前社会上流行的“抢不如偷，偷不如骗，骗不如贷”。“逆向选择”的结果是资金无法流向有效率的生产部门，资源配置无效率。整个社会的信用将遭到破坏，随之而来的是社会道德的沦丧和社会秩序的混乱。

　　“银政合作”的法律困境

　　《法人》：政府主导下的逃废债现象，谁来承担法律责任？如果政府拒绝承担责任，会产生什么样的后果？

　　邱海洋：一旦产生不良资产，由于我国的政府机关不是平等的民事主体，目前我国法律又没有“政府破产”一说，所以，如果一定要政府承担连带责任，只能执行其预算外资金，且这个资金又很难界定，因此银行收回债权的难度相当之大。

　　而这样做，其危害性在于将企业经营风险转嫁给银行，进而转嫁给全社会。一方面形成银行风险，危害国家金融稳定；另一方面，有损地方政府的信用和形象，进而必然损害中央政府的信用和形象。

　　《法人》：您觉得目前“银政合作”当中存在着哪些法律困境？其产生的根源是什么？

　　邱海洋：“银政合作”的法律困境在于，银行和政府之间不存在真正的契约关系。利益主体、契约主体不明确，合作的目标、交易标的也不清楚，法律责任难以追究。

　　以“桐乡现象”为例，地方政府为了帮助当地乡镇企业融资，出资设立了许多“资产经营总公司”。这些公司的主要业务是为乡镇企业从银行借款提供担保。在主债务人乡镇企业无法还债的情况下，保证人应当依法承担担保责任。而作为被保证人的“资产经营总公司”由于在设立时注资不实，缺少担保责任的能力。作为“资产经营总公司”出资人(股东)的乡镇政府，应当承担与虚假出资有关的法律责任。

　　而在这些基本法律关系的背后，存在的是地方政府、政府官员、银行、乡镇企业等不同的利益主体之间，基于不同利益追求，围绕企业融资问题而发生的激烈利益冲突；存在着地方利益、社区利益与国家利益的冲突，在利益冲突中，地方政府的行为和乡镇企业的行为发生严重错位。

　　造成这种局面的原因有多方面，主要是旧财政金融体制的延续；中央与地方政府的关系；银行的产权问题；乡镇企业贷款的困难；《担保法》所允许的担保资源过于有限等。

　　《法人》：那么，“银政合作”需要一种什么样的法律制度来规避政府信用风险？

　　邱海洋：应当看到“银政合作”花样不断翻新，最近三年来，出现了大量的政府出资设立的专业性担保公司。这些担保公司专门帮助企业融资，在一定程度上为地方企业融资提供了方便。但是也应该看到，这些担保公司本身的财务状况包括资本充足率、盈利性、流动性和抗风险能力，值得推敲，需要我们理性地看待。

　　从长期来看，市场需要中性的制度，最中性的制度就是一视同仁的法律制度。当然，法律应当是反映市场经济规律和市场交易惯例的善法，而不是扭曲市场的恶法。中性的制度往往是透明的，可以经过无数个市场主体的反复博弈和考验。“银政合作”的政策性含义较浓厚，透明度低，身份特征明显而契约特征不足，容易导致权力向金融的渗透。

　　我们不希望看到从“银政合作”中受益的企业是特权企业，而没有从中获益的企业在竞争中处于不利地位；我们也不希望看到“银政合作”背后的“政企合作”被指证为“官商勾结”、“共分银行一杯羹”；我们更不希望看到在“银政合作”过程中大量逃废银行债权，导致分配的不公平，经济的无效率和政府信用的沦丧以及社会道德的污染。这些都不符合科学的发展观。

　　《法人》杂志系列文章：

　　浙江逃废债死结

　　银企合作的桐乡现象

　　“拉郎配”中的政府力量