“拉郎配”中的政府力量

　　曾经对浙江经济发展有过巨大推动作用的“银企合作”模式，现在却形成了数额巨大的不良资产。而曾经在双方合作中起主要推动作用的政府，对于“银企合作”的死结也显得无计可施

　　桐乡现象并非仅仅是一个特例。1990年代初，全国各地大搞乡镇企业，浙江也不例外。而搞企业是需要资金的，于是地方政府都盯上了当地的银行。银行和政府在此时开始了 看似“甜蜜”的紧密合作。

　　浙江嘉兴市副市长蒋仁欢承认：“那时候几乎就是说有哪几个项目，然后由地方政府牵头，把当地几家银行叫来。由于当时的各家商业银行没有清晰的市场意识，尤其是国有银行对于政府的号召，一般都热烈响应。”

　　然而这之后，市场逐渐发生变化。据嘉兴市副市长蒋仁欢介绍，到1990年代末，桐乡市开始产生大量的不良资产，在1999年仅中国农业银行的10亿元贷款就产生了不良资产6至7亿元。

　　而整个事情的源头得追溯到1995年浙江省的一场农村集体资产管理体制改革。

　　乡镇资产经营总公司的初衷

　　1995年春，浙江省委、省人民政府于桐乡市率先进行农村集体资产管理体制综合改革的试点。

　　1995年10月24日，桐乡市委办公室发布“市委办[1995]88号”文件，即《关于组建乡镇资产经营总公司有关事项的通知》。通知要求，各乡镇党委、政府应在当年11月10日前把乡镇资产经营总公司建立好。

　　接着，1996年4月17日，桐乡市工商行政管理局和农村经济委员会发文“桐工商[1996]第21号”，即《关于乡(镇)资产经营总公司登记注册若干问题的意见》。该《意见》明确：由乡(镇)农民代表会议作为投资主体，向市工商行政管理局提出资产经营总公司登记注册的报告。《意见》中特别注明，由乡(镇)政府替乡(镇)农民代表会议代章。

　　随后，桐乡市各乡镇的资产经营总公司相继成立。

　　从当时省政府的改革文件精神来看，那次改革的重点和措施是：“建立健全乡村集体经济组织乡一级，根据政企分开的原则，建立代表全乡农民利益的社区性财团型乡集体经济组织，负责乡集体资产的管理、经营、投资，实现集体资产保值增值……”

　　由此可见，桐乡市各乡镇的资产经营总公司就是按照这样的要求组建而产生的。据说到1995年年底，浙江省全省市地县已有105个乡镇开展了这项改革的试点工作。这也意味着，不良贷款的难以清收也不仅仅局限在桐乡地区。

　　另据了解，资产经营总公司这种形式系依据省政府的有关政策及文件设立，其目的就是为了发展乡镇经济，这在当时的桐乡及浙江其他地区是相当普遍的现象，作为改革的试点成果，并受到当时浙江省委的肯定和鼓励。

　　变相的政府担保

　　国务院发展研究中心技术经济研究部部长郭励弘认为，法律规定政府不能为企业做贷款担保，但许多地方政府通过各种形式进行变相担保。

　　为了发展经济，浙江省各级地方政府就想方设法为企业担保。据记者了解，浙江省各市县一级政府都出台了相当多的优惠政策，促进担保机构的发展。例如，舟山市政府以一块价值5400万元的土地及1000万元现金参股一家担保公司；桐乡市每年由财政按担保机构的贷款余额给予2%的补贴；长兴县从财政拿出2400万元成立担保公司；嘉兴市政府对本市注册成立的担保机构，均一次性给予40万元财政补贴。

　　2000年以来，浙江省陆续成立了90多个中小企业信用担保机构，以企业化运作的方式，累计为中小企业提供了65亿元贷款担保。

　　而回过头来看，所谓的“乡镇资产经营总公司”最大的目的也就是担保：不少乡(镇)资产经营总公司在成立之后几乎不做任何经营活动，主要的任务就是为企业做贷款担保。从前文所述资产经营总公司的投资主体来看，这也是一种政府的变相担保形式。

　　也正是得益于各资产经营总公司的保证担保，浙江的经济大为发展。

　　以桐乡市为例，已经成为全国百强县的桐乡市不仅是“中国杭白菊之乡”，同时还拥有全国最大的羊毛衫集散中心。仅2003年1月至9月份，桐乡市的国内生产总值就达到了112亿元。

　　最明显的例子是，桐乡市的乡镇企业和私营企业在此期间得到了空前的发展。根据公开的资料表明，“九五”期间的后两年，桐乡市工业企业实现利润的大幅度增长，多数行业出现了扭亏增盈的良好态势，非公有制经济得到迅猛发展，成为该市工业经济发展的重要推动力。到2000年非公有制企业实现工业总产值已占全部工业的53.5%，比“八五”末的1995年提高26.8个百分点，在工业总量上已超出公有制企业。

　　但是，值得注意的是，这些贷款的原债务人——当地乡镇企业，现在大多或破产或转制。清偿债务的责任几乎全部落在了贷款担保方——各乡(镇)资产经营总公司身上。然而，这些经政府一纸“红头文件”成立的资产经营公司绝大多数已经变为空壳，清偿债务几乎没有可能。

　　债权的两种待遇

　　随着金融体制改革的进行，国有银行的不良贷款纷纷委托给了四大资产管理公司(即AMC)。由于中国的不良资产成因复杂，主要是一些行政指令、政策体制等原因产生的，因此处置起来困难重重。

　　而且负责清偿工作的AMC与地方经济发展之间缺乏有效的联系，地方清偿银行贷款的动力和压力严重不足，这使得国有银行的贷款被一些人和地方几乎当成了国家的拨款来使用，即便地方有能力偿还，也无人关心清偿问题，能拖就拖，能赖就赖。

　　有意思的是，地方政府对于不同的金融机构还有不同的对待方法。以桐乡市为例，前些年积累下来的金融债务主要有两大块：农村信用社和农业银行的不良贷款。

　　但对农村信用社，桐乡市政府曾一次性向其注入资金4500万元，并且这几年还年年通过财政拨款(约300-400万元)帮助信用社改善资金经营状况。一位金融专家告诉《法人》，地方政府这样做的原因在于，农村信用社与地方关系密切，并且没有中央“托底”，当农村信用社内部资金状况恶化时，一旦出现挤兑现象，地方稳定就会受到威胁。

　　然而，农业银行委托给长城资产管理公司进行清理的大量不良贷款就难有此运气，成了真正的历史难题。

　　桐乡市市委副书记、常务副市长张文华在接受《法人》采访时说，这是历史问题，由于时间长、比较复杂。其实政府的态度很简单，就是积极想办法尽快依法解决，但具体的措施目前尚没有。

　　张文华副市长认为，这种事情的发生也并非桐乡的改革有错。作为政府，有责任也有义务指导、协调事情的尽快解决。他同时希望媒体也能帮着想办法。

　　在问到桐乡的经济发展是否要以牺牲国有资产为代价时，张文华认为，目前尚不知道这个事情中有国有资产的流失。他表示，如有定会全力追回。

　　政绩突围后的狼藉

　　改革的初衷和结果也许都没有错，但根据《法人》的调查，在桐乡市各乡镇匆忙组建资产经营公司过程中，出资不实或抽逃资金等不规范现象颇为常见。

　　有业内人士分析，桐乡等地区的这种做法，目前来看，有两大“成果”：一是帮助大批企业套取到了资金；二是客观上帮助原债务人逃避了债务。

　　如果这一点得到证实，那么，地方政府的目的显而易见：政绩突围。国务院发展研究中心技术经济研究部部长郭励弘认为，大量不良资产产生的深层次背景，就是各级政府片面的“政绩”观在作怪。郭励弘说：“各级政府的特权就在于，哪怕100个企业都不能清偿债务，也不妨再开办第101个企业。不管是中央的企业，还是地方的企业，他们都可以不考虑还贷问题。”

　　这类现象也集中地反映出两个方面的问题：一是地方政府往往将地方利益、局部利益置于国家利益、集体利益之上；二是面对“历史遗留问题”，后任官员怠于处理前任官员留下来的“不良资产”。

　　地方经济上台阶，巨额贷款打水漂。难道地方的经济发展要以牺牲国有资产为代价吗？大量的债务积累与当时的地方政府具体行政行为关系密切，谁又来为以前的政府行为负责呢？

　　如果这类问题得不到最终的解决，那么，银行和政府的关系会是一个什么样的状况？曾经对浙江经济有过巨大推动作用的“银企合作”模式是否因此而成为“死结”？

　　《法人》杂志系列文章：

　　浙江逃废债死结

　　银企合作的桐乡现象

　　银政合作：利益主体的“无间道”