商务部等七部门发清查令治理地方保护合法化

　　本报记者 文钊 王延春 北京报道

　　三年前面临入世之际，国务院曾经对地方保护主义进行过一次大力整顿。在今天努力争取“市场经济地位”之际，商务部等又将发起一轮治理行动，以图治疗这一难以克服的顽症。

　　在6月下旬下发的一份通知中，包括商务部在内的七部门要求地方对含有地区封锁内容的规范性文件进行清理。这些文件大多是地方商务、财政、交通、税务和质检等部门制定的。这项清理计划2005年元月底前完成。

　　商务部市场体系建设司一位官员上周对记者表示，不当行使行政权力，用立法权制定地方规章和命令已经成为地方保护的一种趋势。

　　就此确定经过此次治理之后全国能形成一个大市场还为时过早，因为这可能遭到地方政府的消极应对。

　　七部门下达清查令

　　6月下旬，商务部、国务院法制办、监察部、财政部、交通部、税务总局、质检总局等七部门联合发出《关于清理在市场经济活动中实行地区封锁规定的通知》(简称《通知》)。《通知》称，当前，地区封锁已成为制约全国统一市场形成最主要的障碍。《通知》要求，对县及县以上人民政府所属商务、财政、交通、国税、地税、质检等部门制定的属于排斥外地产品和服务、对本地产品和服务予以特殊保护的各种分割市场的规范性文件以及其他文件进行清理。

　　这是中国入世以后第一次大规模对此类文件进行清理，上一次清理是在2001年4月，当时发布了《国务院关于禁止在市场经济中实行地区封锁的规定》，又称“303号文”。该文件要求地方政府改变或者撤消属于实行地区封锁或者含有地区封锁内容的规定。

　　本次清理的重点与上次有诸多相似之处。其中包括：直接限制外地产品和服务进入本地市场的；限制本地产品和服务进入外地市场的；专门针对外地产品和服务进入本地市场收取费用的；专门针对外地产品而且阻碍外地产品进入本地市场的技术、检验、认证措施；对外地产品和服务进入本地设定许可或审批的；指定经营、购买、使用本地产品的。

　　根据《通知》的要求，此次清理工作将以“303号文”为依据，对地方出台的文件，主要内容违背规定的，予以废止；个别条款违背的，予以修改。

　　地方保护合法化

　　推动全国统一市场的建立是商务部的一大目标，商务部下设的市场体系建设司具体负责此项工作。2003年8月，这个司成立之初，就对此进行了专题调研。在22个省市反馈的书面意见中， 20个省市都明确表示，不同程度地遇到了地区封锁。

　　2003年10月中旬，商务部组织召开了有相关部委、企业和专家参加的座谈会。12月，商务部会同国务院法制办、人大法工委、监察部、国家工商总局、国家税务总局，对江苏、吉林、湖北和海南四省的情况进行了实地调研。商务部市场体系建设司的这位官员说，与上个世纪90年代相比，地方封锁手段更加隐蔽了，“过去是显性的，比如到处设卡，现在主要体现在内外有别的歧视性执法现象。”

　　商务部调查显示，一些地方采用地方立法的方式，制定地方性法规、规章，或者制定有利于本地企业、妨碍外地企业和或产品的技术标准、认证制度、卫生检验检疫制度。20个省级商务主管部门反映，近两三年本地某些产品进入外地时，遇到封锁保护最普遍的形式就是多头检验、重复检验；当地工商、质监、食品卫生等执法部门在行政执法时对外地企业和产品超严执法，百般刁难，阻挠外地产品正常经营，而对本地企业和产品则偏袒护短。在工程招标和采购招标中，存有暗箱操作，保护本地投标企业，排斥外地企业的现象。

　　河南双汇集团宣传部的一位负责人说，现在明确不准外地产品进入的事情不多了，这比去年的情况已经好了许多。

　　2003年双汇在全国20多个省市的77个地市调查中，发现有28个地市明确禁止双汇生鲜肉进入，占36%；44个地市只准部分产品进入或部分场所销售，占57%；只有5个市完全开放，仅占7%。但是他说：“外地执法部门专门挑你的毛病。”双汇在某地的一个专卖店开业的第二天就被要求停业整顿。而一家企业在外地的一间超市开张之后，食品、技监、工商、防疫等部门轮番检查，一个月就来了三四次。

　　国务院发展研究中心2003年年底公布的一份报告认为，企业认为目前地方保护程度比20年前减轻很多，比10年前略有减轻。但是，地方保护的“合法化”却使得问题更为复杂。

　　中国肉类协会的一位负责人说，以前出于食品安全的考虑，曾经有鲜肉不准跨区流通的规定，但现在交通运输等环节发展很快，冷鲜肉跨区流通已经没有任何问题。可是，现有规定没有明确区分冷鲜肉和其他鲜肉，有些地方利用这一点拒绝外地产品的进入。

　　中国酒类商业协会的一位负责人说，许多地方出台的规定本来是针对假冒伪劣产品的，但是后来扩大化了。

　　根据商务部提供的资料，肉类是受到地方保护影响最大的几个行业之一。商务部官员说，地方保护的对象主要集中在地方利税大、吸纳就业多的产品和企业。从行业分布看，除肉类以外，酒类、汽车、卷烟、药品、化工产品、建材等行业，成为受地区封锁最严重的领域。而且，地方保护范围也呈不断扩大趋势，由过去保护产品市场扩大到保护要素市场，如限制外地劳动力进入本地市场就业；在企业重组中限制外来企业收购和参股本地企业。

　　年内确定申诉和查处程序

　　有分析人士认为，清查本地出台的排斥外地产品和服务的文件，地方缺乏动力。中国肉类协会的有关负责人说，他们曾经试图出面协调外地企业进入的问题，但是很难取得一致的意见。“你的优势企业进来了，我的职工下岗怎么办，企业生存怎么办？——这是地方官员常说的话。”中国肉类协会负责人说，“他们没有从竞争的角度去考虑——优胜劣汰是必然的。”

　　商务部去年所做的调查也表明，地方保护治本依然要从体制入手。我国经济具有明显的区域性特征，在目前中央和地区财权与事权划分不对称的情况下，地方政府往往会采取一些不正当手段，保护本地企业和本地市场，进而达到保护财源的目的。在现行财税体制下，中央和地方固定收入仍按隶属关系划分，如中央企业所得税归中央，地方企业所得税归地方，地方政府也会千方百计地保护地方企业的利益。同时，目前的地方政府政绩考核体系也加剧了地方保护。

　　商务部官员也承认，“地方积极性可能不是很高。因为这是要他们自己对自己动手术。”这位官员表示，商务部会在10月份派出一个督察组，落实地方清查的工作。

　　目前针对区域封锁的规章和文件只有国务院303号令。商务部官员说，由于文件赋予了多个部门查处职责，造成了重复查处和不同部门的互相推诿。而且303号文件中并没有确定具体的程序。比如企业遇到地区封锁向哪个部门申诉，依据什么样的程序查处。“企业会感觉申诉无门，不知道该去找谁。”商务部官员说。

　　一些企业的反应则是，“不能老打官司，成本太高。”2003年，双汇冷鲜肉在湖北宜昌遇阻时，湖北省委书记俞正声和罗清泉省长等14位领导到宜昌双汇食品有限责任公司现场办公，解决双汇进入湖北时常遇到的问题，省办公厅下发通知，对双汇问题专案处理，问题才得以解决。

　　商务部官员透露，商务部年内将以部门规章的方式出台一个文件，确定与反地方保护相关的申诉和查处程序。针对经济欠发达地区地方保护更加严重的情况，商务部还建议，加大对这些地区的财政转移支付力度，解决其财政收入的问题。