河南强县扩权：平衡与妥协的试验原

　　本报记者 程东升

　　河南报道

　　第一次与省直机构亲密接触

　　6月的最后一天，河南省巩义市发改委主任张复兴如往常一样一大早就来到了办公室，电话铃声响了，他习惯性地拿起听筒。此刻，他还没有意识到，这个电话意味着巩义发改委进入了一个崭新的发展阶段。

　　来电的是河南省发改委。这是1983年开始实行地级市管理县级单位以来，巩义市市直机关接到的第一个由省直对口单位打来的电话，此前，巩义市发改委的上级对口单位是郑州市发改委，来自河南省发改委的决策精神大多都是由郑州市发改委传达的。

　　张复兴不知道，河南省发改委刚刚制订的新的内部电话号码簿上，巩义市发改委各个科室的电话号码已经赫然纸上。张复兴还不知道，他即将得到来自河南省发改委的会议通知，首次作为县级单位参加河南省省辖市发改委工作会议，河南省发改委的首次直接下发到巩义市发改委的工作通报也即将到达他的桌面。

　　与巩义市一样，项城、永城、固始、邓州4县(市)，亦开始频频接到直接来自省直对口单位的信息，以往靠所在地级市间接传递的时代已经成为过去。

　　这是河南省实施“强县扩权”后的一个显著特点——试点县(市)将直接享有来自省直机构的信息。

　　根据5月22日印发的《河南省政府关于扩大部分县(市)管理权限的意见》的规定，凡是省政府召开的各种综合性会议、省政府各部门召开的专业性会议、发放的各类文件、指导工作的各类信息，凡是省辖市参加或享有的，均扩大到“被赋予与省辖市相同管理权限”的巩义、项城、永城、固始、邓州5县(市)。也就是说，今后省政府或省直有关部门召开的各种会议，这5个县级单位将与所在地级市领导并肩出席。

　　但更让巩义、项城、固始、邓州4个县(市)兴奋的是，按照该规定，该4个试点县(市)的财政将与省财政直接结算，省财政批复决算、安排转移支付和补助专款时，直接批复到县(市)。此外，省有关部门向省辖市划拨各类事业费、建设资金、转移支付等资金时，将直接向巩义、项城、永城、固始、邓州5县(市)直接划拨。

　　目前，5个试点县(市)正在与所在的地级市及省财政，进行各项业务的交接工作，最迟7月份可以全面实施。

　　此外，另有新密等30个县(市)获得了原地级市享有的项目申报、用地报批、证照发放等多个领域的经济管理权限，以及部分税收权限。

　　为何是这35个县？

　　河南是全国第一人口大省，全省有105个县级单位，17个省辖市，经济发展水平明显落后于沿海发达地区。

　　2003年以来，浙江、福建等地“强县扩权”搞得很有起色。河南省政府主要领导先后去学习经验，随即达成一个共识：占人口8成以上的县域经济发展缓慢，是导致河南经济发展滞后、区域经济发展不平衡的重要原因，而县域经济发展缓慢的一大制约因素是管理层次过多，行政成本过高，县级单位权利过小。

　　2003年8月，河南省政府开始谋划“强县扩权”，并将起草实施方案的任务交给了河南省发改委，国税、地税、财政等10多个省直部门都参与了前期调研和草案的讨论。草稿出来后，河南省发改委先后召开了5次协调会，并进行了3次书面意见征询。

　　为能较好地确定试点县(市)，河南省发改委与省统计局，设计了一个由13个指标构成的评估模块，对全省109个县级单位逐个进行摸查，按照总得分进行排名，但最后发现，由于地域经济发展不平衡，如果严格按照经济指标，有的地区可能连一个试点都没有，于是又将地区平衡和区位等多种非量化因素考虑了进去，最终确定了20个试点县(市)。

　　3月29日“发展壮大县域经济工作会议”在郑州召开，河南省109个县党政正职悉数参加。此次会议上，“强县扩权”方案被正式抛出，交由与会各方讨论。让组织者始料未及的是，很多与会代表认为“强县扩权”试点县太少，很多地级市积极为本地区争取“强县扩权”试点县。会后不久，洛阳、漯河等地级市很快向省有关部门打了报告，希望增加本地区的试点县。

　　河南省省长李成玉在此后召开的一个小范围讨论会议上亦指示，扩权县的数目可以再增多些，赋予试点县的权限范围可以再扩大些。在正式发布的文件上，扩权县有原来的25个增加到了35个，权限由最初的40条，扩展到了80条。

　　平稳改革的背后

　　“我们也没有想到，‘强县扩权’竟然进展得如此顺利！”河南省发改委综合处副处长蒿慧杰说。

　　蒿慧杰是《河南省政府关于扩大部分县(市)管理权限的意见》的起草者。他认为，此次扩权的核心是财权和税权，文件起草之初就考虑到了如何平衡试点县与所在地级市的利益关系，最典型的是对部分财政受到暂时影响的地级市进行补偿。

　　实行对省财政直接结算后，从2004年起，省财政按照存量不动、确保既得利益的原则，重新核定巩义、项城、固始、邓州4县(市)对所属省辖市本级的上解基数固定上解省级，由省财政返还所属省辖市。

　　在扩大管理权限过程中，“凡涉及基数划分或需要参照基数数字的，要及时指导、协调扩权县(市)与所属省辖市，按照“公平合理、不挤不占、协商一致、双方认可的原则，作好基数划分工作”。规定中这些审慎的语言，显示出制订者的良苦用心。

　　这种补偿机制很大程度上成为地级市积极支持此次改革的基础。但这远非全部。

　　此次改革，实际上仅有巩义、项城、固始、邓州4县(市)实现了与省财政直接结算，另外30个县(市)计划、财税、统计管理及经费划拨依旧维持现行体制。被列入5个试点县(市)的永城，财政却没有直接与省财政对接。

　　“这个问题比较敏感。”河南省政府一名官员不愿对这种特例作任何评论。

　　一种公开的说法是，地级市商丘经济总量的50%以上来自永城，如果除去永城作出的贡献，商丘的经济将一落千丈，“甚至连公务员的工资都成问题”。商丘方面当然不愿意将永城划出去。这一定程度上成为永城成为特例的深层原因。

　　更重要的是，本次改革中，无论是5个类似的“省辖县”，还是另外的30个试点，其人事任命权均还在所属的省辖市。也就是说，所属省辖市的行政权利本身并没有任何缩小，仅仅是行政管理所及的范围有了稍许缩小，作为行政权利的核心——人事任免权仍旧牢固的掌握在所属省辖市手中。此外，行政管理权、行政区划、统计方式等等都没有改变。

　　这是与江浙等地去年进行的“强县扩权”的本质区别。

　　事实上，35个试点县(市)在正式确定之前，河南省发改委与各个试点县(市)所在的地级市进行了充分沟通，“赢得了各个地级市的支持，但部分市在增量上有异议”。因为，巩义、项城、固始、邓州4县(市)财政增量部分将不再上缴所在的地级市，省财政也不给予补贴，这是4县(市)所在地级市的真正损失。

　　“这种改革成本最低，引起的震动也最小，容易为大家所接受。”河南省政府某位官员评价。比如，各个地级市经济指标的统计，还将继续包括试点县(市)，一定程度上让地级市领导的政绩继续保持“辉煌”，不会因此次改革，导致数字大幅下滑。

　　河南省社科院农村经济研究所吴海峰认为，作为国内第一人口大省，又是中部省份，河南“强县扩权”对中西部更广大省份具有明显的示范意义。但与江浙不同，河南的“强县扩权”更多的是一种平衡与妥协的产物，显示该项改革的不彻底性。也正因为这样，河南的“强县扩权”没有遭到地级市的反对，由于地级市因“强县扩权”所受到的短期经济损失，将得到省政府的补偿，“强县扩权”甚至得到了众多地级市的大力拥护。

　　目前，河南省“强县扩权”试验，尚没有哪个县反映有较大的阻力，仅有几个县致电省发改委询问有关程序问题。

　　河南省政府官员透露，35个试点也并非是终结，如果试点成功，将很快扩大试点范围，甚至在全省所有的县级单位中推广。