以土地换社会保障：失地农民的可行出路

　　-本报记者 黄锫坚 北京报道

　　令年以来，中央政府出台了严格保护耕地的一系列措施，国土资源部对乱占耕地的行为进行严厉打击。这显然是对过去多年无序征地的纠正。在保护耕地的同时，失地农民的生计问题也逐渐进入一些地方政府的视野。如果这些农民找不到生活出路，则不仅关涉财政和经济，也有可能成为一个严重的社会问题。

　　土地对农民具有生产资料和社会保障的双重功能。农民一失地，就成为“三无”人群：种田无地、就业无岗、社保无份。据了解，目前全国已有超过4000万亩的农村耕地被占用，而且还在以每年几百万亩的速度增加。有研究表明，目前全国失地农民总数估计在4000万人左右，每年还要新增200多万人。这一庞大的人群在被迫离开土地后，到底过着什么样的生活呢？

　　失地农民的种种生活

　　杨永安是北京市海淀区东升乡乡长，他在今年北京市人大会上提出了《提高农村征地补偿标准》的议案。在接受中央电视台记者采访时，他说，东升乡处于北京城郊接合部，随着北京四环路、五环路，各大院校等国家重点工程对乡里土地的征用，东升乡7000多农民已面临着无地可耕。

　　让人忧心的是，失地的农民并不能顺利成为城市居民。按照北京市1993年颁布的标准，这些失地农民最高只能得到每人3万元的一次性安置费，此后便彻底割裂与土地的关系，自谋生路。但现实的情况是，这些人往往因为年龄大，没有就业的经验与技能，大部分只能赋闲在家。一旦出现变故，则连生计都无法维持。

　　而在江苏省昆山市，失地农民的日子却滋润得多。他们利用当地经济发达的特点，靠出租房屋挣钱。昆山有近万家外资、民营企业和超过50万的外来人口，在昆山城市化的进程中，全市2003年被征用的建设用地为25000亩，有2.5万农民失去土地。按照当地农户失地一平米就补一平米的补偿标准，失地农民每人都能分到2到3套住房。“出租房屋”已经成为了这些失地农民收入的最大来源，从而形成有昆山特点的“房东经济”。

　　社会保障：最终的解决之道

　　为什么不同地区的农民，在失去土地后过上了不同的生活？这与地方政府对征地农民实行的不同政策存在直接关联。中国社科院社会政策研究中心的张时飞和唐钧长年关注贫困人口问题，在他们看来，过去讨论失地农民的出路，往往停留在补偿费的高低、如何安置就业等等。但这都没有触及根本问题，最终的解决之道，必须把社会保障作为征地的前置条件。

　　今年年初，中共中央、国务院颁发的一号文件，被认为是多年来政策含金量最高的促进农民增收的文件。在涉及征地制度改革时，一号文件规定：一定要完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法。

　　按《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6至10倍，安置费为4至6倍。如果按最高补偿30倍来算，一亩地平均产值1000块，补偿费也才只有3万块。以浙江省为例，由于经济相对发达，其对失地农民的补偿标准与全国平均水平相比略有提高。据统计，农户家庭得到的所有土地征用费总额?包括附着及其实施补偿费?人均8828元。

　　但这笔钱不用多久就会花光。唐钧说：“土地，用联合国的话说，是一个可持续生计。农民有块地，至少解决了口粮，基本生存没问题。你现在把它毁了，给多少钱都没用。”

　　目前的学界和政府仍然在争论如何改革征地制度、如何提高补偿标准，但现实情况是，推土机日夜轰鸣，征地正在各地进行。由于涉及立法和执行等问题，土地制度不可能在短时间内改变。那些即将失去土地和土地已被征走的农民，其工作出路和生计问题应该有一个妥帖的解决方案。

　　除了征地补偿金，农民的就业出路基本上有三条：由征地单位安置；由原集体经济组织安置；领取征地补偿金后自谋职业。张时飞认为，安置是过去的思路，这样只是把问题推后。比如某些地方规定，开发区必须安置多少人，而且5年之内不能解雇。但这只是掩盖问题，或者说把问题推给以后的政府，“这种规定能够保证农民的一辈子就业问题吗？”

　　唐钧以北京为例指出，依靠集体经济来安置失地农民，实际上是不可持续的。从1992年到现在，北京市在城市核心和周边社区之间规划了两个绿化隔离带。这一过程不可避免地有大量征地行，出现大批失地农民。

　　唐钧说，对这些农民，以前是让他们在村办企业、乡办企业里就业，有保绿、保洁、保安等岗位，队伍庞大，人满为患。而这其实是隐性失业。或者说，这些失地农民现在由村集体养着，而村集体的负荷越来越大，最终这些所谓的村社保将无法持续运转。

　　实际上，在其他地方，由于缺少乡村富余劳动力就业服务体系，很多失地农民即使被安置到企业，也往往成为优先下岗的对象。不能安置、只能自谋职业的农民，往往也是就业无门，处于失业状态。

　　唐钧和张时飞总结说，失地农民面临出路和退路两个问题，即就业和养老保障。目前普遍实行的货币安置政策没有很好地解决社会保障的难题。从长远讲，随着安置费用逐渐用完，失地农民的就业和社会保障问题势必凸现，给社会稳定留下隐患。

　　他们提出的解决思路是，“以土地换保障”，从战略高度认识并开始着手探索惠及全体农民、城乡一体化的基本养老保障制度。张时飞强调，任何征地都应该有个前置条件，就是必须解决农民的保障问题。不解决保障问题，就不能征地。中国不能用制造城市贫民的方法来实现城镇化。

　　杭州做法：以土地换保障

　　今年3月，中国社科院社会政策研究中心赴浙江杭州市进行调研。他们与杭州市政府、江干区和萧山区的劳动和社会保障部门进行交流，并与一些社区的失地农民进行了座谈。

　　张时飞认为，和其他地区相比，杭州政策的最大特点是，失地农民与城镇居民享有同等的就业和社保待遇。尤其是2003年以来，杭州市政府为解决失地农民的生产生活问题，制定了一系列的新政策。

　　在就业促进方面，杭州市政府有关文件规定：凡劳动年龄段内的失地农民，均可进入城镇劳动力市场，享受就业培训、择业指导、职业介绍等多种就业服务；申领《就业援助证》的，在接受职业培训、就业援助、自主创业等方面享受与市区城镇失业人员、就业困难人员同等政策待遇等。

　　而更关键的是，杭州市政府改变货币补偿方式，建立基本养老保障制度。

　　唐钧介绍说，按一般操作程序，征地补偿费交给集体、征地安置费和青苗费交给个人。在杭州，这笔钱一次性由国土资源局划到劳动保障部门的账户上，剩下的钱给个人。所以，集体、个人和政府都对社保基金有所投入。

　　除了养老保险，其实当地农民还有其他福利。唐钧说，在江干区，农民会拿到拆房补偿金，这笔钱可以去买农民新村的房子。土地被征走后，统一规划，集体再统一盖好房子。许多农民除了自己住，还有1套到2套可以出租。出租房子，成为许多农民的主要经济来源。

　　另外，在杭州郊区，农民在转成居民以后，把原来的集体财产股份化，分到每个人头上。这样一来，农民有多个收入来源，一是房产，二是集体的股份分红，还有养老保险。生活基本就没有问题了。而且杭州的就业形势也比较好。

　　唐钧说，目前较难处理的是在新政策实施以前的失地农民。以萧山区为例，自80年代以来，失地农民的安置工作大体经历了四个阶段：第一阶段的做法是招工；第二阶段是定期定额地发放基本生活费；第三阶段是一次性货币补偿；第四阶段才把养老保险提上议事日程。

　　最棘手的是第二类和第三类。第二类失地农民每月领取85元或100元生活费，但他们不管现在的境遇如何，有无工作，政府的生活费必须照发。如果没有工作，这样的待遇又确实太低。第三类在把一次性货币补偿用完以后，一旦生活发生困难，政府就“难辞其咎”，所以实际上成了一个难以摆脱的包袱。

　　社保和政府财政实力无关

　　有人提出，养老保险制度的建立，需要很大的财政投入。像杭州这种比较富裕的地区，能够比较好的解决资金问题，但欠发达地区就难说了。张时飞并不赞同这种观点。他认为，财政实力的高低，与失地农民的社保制度并没有直接关系，关键要看政府有没有这个责任心。

　　他分析说，大部分失地农民来自经济发达地区。有统计显示，失地农民主要来自沿海地区和中西部大城市郊区。所以，征用农民土地的城市政府不会太穷。而且，从实际情况来看，西部一些地区也为失地农民建立了社会保障。

　　张时飞说，四川是欠发达地区，但其政策发动就较好。四川省委2004年一号文件就是关注失地农民的安置工作。文件要求，从2004年起，对符合条件的因国家征地转为城镇居民的农民，都要实行城镇居民最低生活保障制度和失业保险、养老、医疗等社会保险制度，切实保护被征地农民的合法权益。

　　而浙江的行动比较快。张时飞介绍说，浙江的12个地市中，2003年已有11个出台了正式文件，目前已全部完成。其他地区，如山东、天津、合肥等地都有了具体方案。

　　关注土地问题的学者已多次指出，在征地过程中，农民不能参与土地增值收益分配，政府对土地一级市场实行垄断，低成本从农民手中征地后，在土地交易中获得较为可观的收益。这对农民极不公平。因此，社会保障资金的来源，应该出自土地收益，这是大部分学者的观点。

　　杭州失地农民的社会保障，其资金筹集主要源于土地的收益，个人无需额外缴费。杭州市分“两大部分”，70％在征地安置补偿费和征地补偿费中列支，30％在政府土地出让金收益或社会保险后备金中列支。而萧山区是“四个渠道”：安置补助费；土地补偿费的60％；从级差地租总额中提取20％和从土地招标拍卖增值收益中提取部分资金。

　　唐钧等人的建议是，地方政府应该拿出土地出让金的一个固定比例，投入社保基金，以解决所有失地农民的社会保障问题。这种制度最好是以一个省为单位，如果不具操作性，也可以以市为单位进行。

　　农民的养老保障基金，其资金来源可由以下几块组成：被征地单位的征地补偿费；政府土地出让金收益提成；政府财政每年专项列支。基金主要用于两个方面：一是充实基本养老保障制度中基本保险部分；二是对农民职业技能培训费用进行补贴。