天津滨海新区：一个成为中国北方新特区的梦想

　　-本报首席记者 仲伟志 天津报道

　　滨海新区要求“正名”

　　在天津泰达会馆的一间会客室里，中共天津市委常委皮黔生手里拿着一份精心剪裁过的内部资料，其中最醒目的标题是：《蛇口，一个改革“试管”的破碎》。这是2004年6月 16日，一些媒介还在转引深圳撤销蛇口工业区的消息。不过，皮黔生记得很清楚，蛇口管理局已经撤销了十四年，蛇口工业区的改革实践，应该早在1990年以退回行政区建制(深圳市南山区)而完结。

　　人们对于那段理想主义的历史充满情感。天津开发区的元老们都还记得，1986年，袁庚曾经给天津开发区写信，表示蛇口以有天津开发区这样的竞争伙伴为幸事。那时，中国的开发区由试办到全面开花，仿佛从木马肚皮里钻出的一群战士。在持续不断的拼争当中，天津开发区的主要经济指标跃居全国各大开发区之首，而蛇口工业区的经济成就远不如其政治影响令人叹服，工业销售额一直未能突破百亿元大关。

　　53岁的皮黔生1984年参与天津开发区筹建，现在同时担任天津市滨海新区工委书记、管委会主任，天津开发区、保税区工委书记。有人认为，个性鲜明、对事物坚持独立判断的皮黔生，是袁庚之后中国开发区的第二代标志性人物。

　　“一个企业(招商局)投资开发一个区域(蛇口)是可以的，但是由一个企业越俎代庖地管理一个开发区的尝试，是失败的。” 皮黔生说，“这种失败的原因远不能归结为传统体制的复归和传统观念意识的强大，而是由于这个模式无论在理论上还是实践上都是难以走通的。”

　　中国的开发区发展到一定规模，或湮灭，或落伍，或变成与母区相同的一般工业区。但一些有远见的地方当局在经济实力不断增强的过程中，产生加入世界新兴工业化地区行列的冲动，力求使开发区模式升级、裂变、再生。1994年3月，天津市人大十二届二次会议通过决议，决定“用十年左右的时间基本建成滨海新区”，培育中国北方最有增长力的经济重心。

　　这个新区聚集了中国对外开放所实验的各类区域，包括开发区、保税区、天津港三个功能区，塘沽区、汉沽区、大港区三个行政区，以及海河下游工业区，面积2270平方公里，拥有海岸线153公里。

　　滨海新区沿用了中国开发区在借鉴蛇口模式后走的另一条道路——以地方人民代表大会和政府的特别授权，组成工委与管委会，代表市政府行使权力。皮黔生认为，这种用一级“准政府”进行封闭式区域管理的模式，“经受了历史的考验，与同类试验的废弃结局比较，堪称庆幸。”

　　毫无疑问，滨海新区概念的形成，深受浦东开发的影响。天津当局一直希望滨海新区成为中国北方高度开放的标志性区域，形成与上海浦东新区南北呼应的格局。不同的是，浦东开发是中央政府在1990年宣布并启动的国家战略，而滨海新区则完全是天津的“自费革命”，自我命名，自主建设，自我发展，在中央的历次区域政策调整中一直被忽略，被遗忘。由于没有任何先行先试权，天津的宏图大志曾被许多人视为轻佻的游戏。

　　然而，经过十年积累，2003年滨海新区的国内生产总值已近千亿元，占到天津市的40％，出口总额更是占到天津市的62％，经济体量直追浦东，成为天津经济的支柱。而在十年前宣布启动滨海新区建设的天津市长张立昌，现在已经是中共中央政治局委员、天津市委书记。许多人据此认为，天津的经济地位和政治地位正在同步提高。

　　现在，皮黔生告诉我们，他们希望通过《经济观察报》表达这样一个观点：希望中央政府尽快为滨海新区“正名”，使其成为一个国家级特区，并纳入国家区域总体发展规划。

　　路径选择：“真政府”还是“准政府”？

　　“孤岛式”的开发区管理模式，无论在理论上还是实践上，都已经无法与滨海新区的庞大体量相适应。比如，与当年浦东新区面临的问题一样，滨海新区的几个行政区都有一整套人大、政协直至居委会的行政系统，以一个市政府的派出机构去管理正式的几级政府，不但很难操作，在法律上也行不通。再者，开发区管委会与区内承担土地开发、经营基础设施的国有企业的关系，也往往难以理顺。

　　与滨海新区至今仍只有“三局一办”，相对照的是，在2000年，随着浦东新区人代会的召开，浦东新区变成了上海市的一个行政区，在功能和政策上与深圳一样，成为中国又一个庞大的特区。

　　浦东初创之时，中央政府似有将浦东建成计划单列市的想法，但这种利益界定模式显然不会受到母城市的欢迎。1992年12月，浦东同样采用了开发区的“准政府”管理体制，成立浦东新区管委会和党委，由上海市一位副市长出任党委书记和管委会主任。而且，浦东留下了与传统体制并轨的接口，成立了人民代表大会筹备组，准备在适当时机召开全区人民代表大会，以便回归“真政府”体制。

　　滨海新区所沿用的开发区“准政府”管理体制，机构高度精简，运行成本较为经济，在干部制度改革上也实现了有限目标，其优点早已得到了足够的论证。但是中国开发区的扩张，基本上都是放弃自身的管理体制，向传统体制复归。比如青岛参照浦东模式，在1993年将开发区与黄岛区合并，建立黄岛新经济区，开发区与黄岛区的党政机构合署办公，一套人马挂两块牌子。福州开发区也已经与马尾区合并，宁波开发区也有与北仑区护兵的征兆。

　　哪一条道路尽乎理想？滨海新区如何选择？像浦东那样退回到传统体制当中去吗？——随着特殊政策的取消，横统竖集、自上而下的一统化管理，将使那些特殊的经济区域逐渐归于一般工业区，它们完成了自己的历史使命，内敛到体制当中，谋求一级政府地位，似乎是大势所趋。所以，天津也一直有争取设立“试管市”塘沽市取代滨海新区的说法。

　　“不。不。我们并不想把十几年的创新一下子扔掉，我们要珍惜中国体制改革过程中这仅存的一种形式。” 皮黔生说。

　　经济学博士皮黔生，以及天津开发区管委会政策研究室主任王恺，曾对那些体制交融的案例做过用心调研。他们看到，合并后的黄岛新经济区存在两种体制、四个机关(开发区工委、开发区管委会、黄岛区委、黄岛区人民政府)，党委发文盖两个章，政府亦如此。两种体制的权力来源不同，必然会产生各种各样的矛盾，最后的结果，当然是“准政府”回归到“真政府”当中去，开发区实际上名存实亡，彻底变成一个行政区了。

　　伴随区域体制的变化，开发区的财政性质必然发生变化。当年，青岛开发区是享受国家规定的10年财政不上缴的政策优惠区，而黄岛却是一个财政补贴县(区)。1998年，青岛开发区财政收入16.8亿元，自身可支配财力7.8亿元。如果这些钱在开发区使用，其财政性质是建设财政，相当富裕。但合并之后，人员增多，干部待遇“就高不就低”，使得财力大部分要用来维护社会开支，财政刚性增加很快，难以集中资金进行滚动开发。

　　假如滨海新区走这样一条路，那么，开发区、保税区、天津港的收入相对高一些，塘沽区、大港区收入稍微低一些，相当一部分财政收入就要用做人头费，开发区的建设财政很快就会变成吃饭财政。皮黔生与他的同事们不愿意看到这种局面。

　　据悉，天津市委书记张立昌曾就滨海新区体制问题征求皮黔生的意见：你究竟是什么想法？是想完成区划统一、设立一级政府吗？皮黔生当即表示“坚决反对”。皮黔生坚信开发区“准政府”体制有其不可替代的先进性与合理性，即便是浦东新区，如果没有8年的“准政府”过渡——只设10个部门、编制800人——也很难更加专注地改革与发展。

　　不过皮黔生也承认，由于开发区体系的不完善以及强大的传统体制的内聚力作用，如果短时间内不能得到最高立法保护，这种“准政府”管理模式将不可避免地走向解体，最终退回到行政区规范当中去。“只要创新实验过程中得到的有价值的东西不至湮灭就不算白花精力，”皮黔生说，“但如果因此而失去开发区的体制活力，则不能不说是一种遗憾。”

　　“承认它，有什么风险吗？”

　　“如果想维持改革开放实验区的建区初衷，继续保持现存体制优势，则应该由国家最高权力机构制订相关条例，以法律形式明确滨海新区体制的合法性，争得法律上的生存地位以及未来的发言权。”天津开发区管委会政研室主任王恺说，“除此之外别无选择。”

　　今年全国“两会”期间，来自天津的全国人大代表与政协委员分别向大会提出议案与提案，建议国务院批准天津市滨海新区的整体发展规划，授权天津市政府组织实施。此举用意很明显，一旦滨海新区发展规划得到批准并纳入到全国区域发展总体规划，也就等于承认了滨海新区作为一个国家特殊经济区的存在。

　　本来，“振兴东北等老工业基地”是今年“两会”的一大热点，很多东三省以外的地区都抠着那个“等”字要政策，天津的很多人大代表与政协委员也认为，天津也是老工业基地，滨海新区经济结构更是以第二产业为主，增值税、所得税比重很高，新区留用比例较低。他们请求国务院以滨海新区2002年上届中央财政的税收为基数，新增部分留在新区，授权天津市政府统筹使用。

　　如今，皮黔生认为，“振兴东北等老工业基地”中的那个“等”字，既可以解释为“等同”，也可以解释为“等待”，滨海新区以及天津市不能在这个“等”字上做文章。“在税务安排上要政策，难度太大了，几乎没有可能，我们现在不再提了。”他说，“我们的方针是，不与中央政府争利，也不与其他地方政府争利，我们现在只要一个名分，要一个统筹发展规划和深化改革的权利。”

　　在过去的20多年当中，中央和地方的互动关系一直是中国区域经济发展的驱动力，中央政府的优惠政策为地方政府提供机会，而地方政府的响应能力决定着区域发展的水平。现在，则是天津等待着中央政府的响应。只是，如果不寻求中央政府的放权让利，仅仅拿到一个追认的政治名分，纵然扩大了体制优势的“势差”，滨海新区就能够获得持续性的发展吗？

　　皮黔生的回答相当肯定。他说，滨海新区虽然缺乏自上而下的法统资源，但却握有一张任何城市都不具备的王牌——广阔的土地资源，尤其是这些土地大部分都是荒地、盐碱地、不毛之地。1986年8月，小平同志在视察天津开发区时曾经说：“你们在港口和市区之间有这么多荒地，这是个很大的优势，我看你们潜力很大，可以胆子大点，发展快点。”

　　有关部门提供给记者的一份报告显示，在滨海新区2270平方公里土地当中，现有耕地496平方公里，其中基本农田390平方公里，仅占全区总土地面积的17％。由于盐渍化面积大，程度重，加之长期污水灌溉和施用有机氯农药，土壤重金属污染和有机污染问题突出，相当一部分农田已不适宜种植农作物。而在未利用的土地中，多是寸草不生的光板地。

　　当地官员普遍认为，这么多年来，滨海新区这个最大的资源优势并没有得到充分发挥。因此，在年初的全国“两会”期间，天津方面要求国务院对天津滨海新区的农用土地重新进行测定评估，批准变更为建设用地，授权天津市政府组织实施。

　　但是正当天津的活跃思维被调动起来时，便遭遇到一场全国范围内的严厉的反圈地运动。

　　“我们认为，实施最严格的土地保护政策，要实事求是，因地制宜，不能搞一刀切。”皮黔生说：“鉴于滨海新区土壤盐渍化和农业环境污染状况，国家可以在这里放1200平方公里土地——放500平方公里也好——把滨海新区变成国家级特区，实行最大胆的开放政策。只要开这一个‘口子’，国家就会从滨海新区的有限目标中获得巨大回报。”

　　据皮黔生说，在天津市通过“两会”等政治通道提出自己的诉求之后，“中央给予了某种程度的关注。”李长春、黄菊、曾培炎、回良玉等党和国家领导人先后到滨海新区调研。尽管受宏观调控和最高决策程序的影响，他们没有直接表态，但都对滨海新区给予了积极评价。李长春认为，滨海新区的发展对于中国北方经济的发展具有重要意义。曾培炎则说，滨海新区的发展符合国家区域发展战略。

　　在我们的访谈中，皮黔生说过这样一段话：我们是在夹缝中发展起来的，是从最基层一步步干起来的，我们一直是避着风头走，你过去了我上一步，这才是我们发展起来的诀窍。但是对于未来，他反复强调，滨海新区的发展一定要获得党中央、国务院的支持。“国家的招牌是一笔含金量很高的无形资产，如果没有国家的认可与定位，我们大概要比浦东和深圳多付出几倍的努力”，他说，“我们正在做这个工作。”

　　“说到底，滨海新区只是在要一个发展权。”天津开发区管委会政策研究室主任王恺说，“它发展起来了，发展到现在这个水平，只是要一个认可。承认它，有什么风险吗？”