浙江温岭民主恳谈：一个基层民主演进的案例

　　本报记者 罗小军 温岭报道

　　蔡厂长一肚子委屈，因为浙江温岭市温峤镇要推选他做镇第十一届党代表，而此前拥有温峤镇一间化工厂的蔡是镇人大代表。在镇领导的反复游说下，蔡厂长最后接受并当选为党代表，可他念念不忘的是做温峤人大代表的“风光”。

　　蔡厂长的委屈是有原因的。在其他地方，人大代表和党代表的差别在于，人大代表除了行使选举权外、在闭会期间比党代表多了视察、质询等实权；而在温峤，“人大代含金量更高”，温峤人大代表还通过民主恳谈参与镇重大决策、管理和监督。

　　松门镇“焦点访谈”

　　温岭是中国经济百强县，经济90%以上是民营。温峤镇则是温岭市最贫穷的镇，2003年农民人均收入5200元，低于浙江平均水平。但是，学者们惊呼的“21世纪中国农村基层民主政治建设的一道新曙光”的“民主恳谈”却发生于此。正是这个民主恳谈让温峤镇人大代表拥有其他地区难以实现的实权，让蔡厂长恋恋不舍。

　　但开始时，民主恳谈不过是思想政治工作的一种新形式，并没有被提到如此高度。

　　1999年浙江省把推进农村思想政治工作试点放在台州的温岭。根据以往经验，村民大都“不爱听”说教，接到任务的温岭市宣传部理论科科长陈学敏和副部长慕毅飞担心冷场，于是陈等建议尝试让领导与群众对话。6月25日，台州农村思想政治工作以《农业农村现代化教育论坛》的议题召开。听说可以与领导直接对话，群众纷至沓来，把楼梯口都堵满了，并争着发言。

　　大到投资环境、村镇建设，小到邻里纠纷，液化气价格，干群对话气氛异常活跃，大大出乎陈亦敏等人的意料。

　　转变出现在半年后。作为试点总结，浙江省农村思想政治工作教育研讨会12月28日在台州召开。听了温岭和台州市领导的介绍后，与会专家不无疑虑“又是一个形式”，所以在被告知第二天还要去现场观摩时感到很意外。

　　次日，温岭市松门镇松西村召开城镇建设主题教育论坛。会上村里的王婆婆首先“发难”，不满政府做法。原来镇里修“村村通”公路拆了王婆婆的老房子，她认为按规定拆一间补一间应该六间。但镇领导反驳：已经补偿的四间比她原来的六间还大，不可能补六间。于是5个儿媳妇一起助阵，当场高举文件面对群众宣读：文件没有规定按实际面积补偿，只说明“拆一补一”，应拆六间补六间，镇领导无言以对，只好再补两间房子。

　　尽管听不懂方言，但这一吵使原本兴致不高的与会专家学者们精神大振，认为这已经超出了思想政治工作，是“21世纪中国农村基层民主政治建设的一道新曙光”，与会的省领导也对此充分肯定。

　　松门镇的做法受到赞扬后，2000年各镇纷纷仿效，民情恳谈、便民服务台等等五花八门的名目纷纷出台。由于论坛上提出的问题当场可以得到答复，因此参加的人越来越多，论坛声望日高。“不用花钱，能解决问题”，群众干脆将松门镇的论坛称作松门镇焦点访谈。意识到论坛中的民主政治成份后，温岭市宣传部把各种名目统一改称“民主恳谈”，以凸显民主两字。

　　民主恳谈深化

　　松门镇因民主恳谈扬名了，但随着2001年镇领导换届，民主恳谈的推进有些迟缓。2002年下半年，主管镇意识形态的组织副书记叶学明与陈学敏一拍即合，准备加快推进民主恳谈。

　　叶在调查中发现，从选举、决策、管理、监督都存在不同程度的问题。由于选举法已经有详细规定，叶决定首先从民主决策开始，并运用民主恳谈这个载体。

　　在陈学敏等的主持下，民主恳谈朝民主决策、民主管理和民主监督的方向发展。

　　2001年下半年，青屿乡并入温峤镇，2002年江厦乡又并入温峤镇。为了整合资源，提高办学质量，镇政府打算把青屿中学并入江厦中学，并举行听证会决策。民主恳谈深化的机会来了。

　　2002年7月15日听证会召开。为了让讨论集中，镇政府初步设想两套方案：合并方案通过；不通过则暂时搁置，等待时机成熟。但闻声赶来的300多青屿群众认为镇政府实际上已经做出了决策，听证会只是形式，因而群情激昂，主持会议的叶学明不禁有点害怕。

　　青屿村民激烈反对合并：青屿本来就比江厦穷，合并后路途遥远走读路上不安全，子女吃住在校，一年增加了3000多元开支。青屿中学周围的小店主们更是花钱雇村民反对合并，因为并校后他们生意就没了。

　　听取村民意见后，镇两委当众商量决定，保留青屿中学，但政府不再追加投资；青屿学生可自愿加入江厦中学，并免去跨校费。群众掌声雷动，叶学明终于喘了口气。后来，由于镇集中投资建设江厦中学，一个学期后，所有青屿学生都自愿加入江厦中学。回顾这段历史，叶表示如果当初强行决策，而不是民主听证，群众肯定上访不断。

　　此一实践，民主恳谈的民主决策功能通过了检验。经过多次深化，民主恳谈从镇里发祥，推广到温岭市政府机关和非公企业。镇里行政事务性和重大事务决策、市政府职能部门事务都引入了民主恳谈。

　　至此，温岭基层民主政治从镇里向村、市两头延伸，大大突破了最初的范畴。

　　村民监督管理委员会

　　但是，民主恳谈推广到村一级后发现了新问题。由于征用土地形成大量土地出让金，加上工业兴旺，村集体资产相当雄厚，每个村都有千万元以上存款。虽然村帐务由镇里统一管，但如何把村集体经济管好仍然有局限。

　　2002年义门村村长挪用公款100多万赌博，同年城中村发生村干部挪用公款案，而2003年温峤镇一起挪用公款案更是震动了村民。

　　村民“意见很大”，感觉难以再信任这些村官，并依据《村民委员会组织法》要求罢免他。

　　但同样依据这部法律，村民无法启动罢免程序。原因在于“村民经常外出经商，很少在家，要凑足法定人数是很难的事情，因而法律规定的权利往往实现不了”。即使凑足了人数要求启动罢免，但村委会拒绝召开村民会议，按法律，村民会议行使罢免权由并村委会召集。于是，温岭市组织部便酝酿出这个类似“人大常委会”的村民监管委员会让罢免监督落地，并在数镇试点，其中温峤镇在三个村里试点，上墩村就是一个。

　　5月27日，温峤镇上墩村32名村民代表经过两轮无计名投票，选出了5名监管会成员，组成四个小组，分别监管村经济发展、综合治理、社会事业、财务，重点监督村民委员会执行政策及村内各项经济社会事业的决策、执行情况。鞋底厂老板、村支部书记孙夏友当选监管会主任。

　　成立监管会后情形不同了。监督小组开展工作所需人数不多，每季度向监管会汇报一次工作，监管会每半年要召开一次村民会议或村民代表会议，听取村民委员会工作汇报，评议村委会工作，进行满意度测评。对在年终测评中不信任票超过50%的，而村委会拒绝召集村民会议，监管会将提请村党组织并报上级党委、政府后，依法启动罢免程序。

　　党内民主恳谈

　　村民代表和人大代表拥有这么多实权，要蔡厂长舍弃人大代表去做党代表，自然有几分不愿意。“人大代表的权力与威信上去了，党代表显得就落后了”。 经蔡一点破，叶学明如梦初醒，“党内民主落后了”，“人家要说我这个党的组织副书记是怎么干的”。

　　2003年温岭作为浙江省试点县市，推行党代表常任制，温峤镇则是温岭的试点。党代表大会一年召开一次，党代表们在会上，听取和审议镇党委、纪委年度报告，并行成决议，审议和决定镇党委提出的涉及全镇政治、经济、文化建设和社会发展以及党的建设等重大部署，指导方针和基本原则，并对重大部署作出决策；镇党委向党代表报告一年来的意见建议的收集、办理落实情况，修改和撤消镇党代表会议和党委作出的不合适决议、决定，并对党委委员进行测评。拥有了几乎和人大代表一样的职权。2003年1月6日至7日，温岭市党代表年会召开，党代表再也不是“选出书记就结束了”。

　　但这似乎还不足以监督党内干部尤其是一把手，2003年10月该镇茅洋村村党支部委员利用职权，23天内数次挪用土地款总计70多万做生意，村民同样“拿他没有办法”，如何对党内干部和一把手进行监督，同样的思路在叶学明的脑海中产生：民主恳谈。

　　2003年12月温峤镇开了党代表年会，并加了党代表恳谈、党委委员述职测评等内容。经过温峤试点后，2004年6月7日，温岭市首届党内民主肯谈在温岭宾馆104会议室召开。会议主要对年会上提出的建议案进行回复，与会代表对回复进行民主恳谈，并对代表的建议进行现场答复。

　　现在，蔡厂长感到做党代表不亏了，也有了含金量。

　　民主制度化

　　2003年，民主恳谈获得政府创新奖，声名大振。但陈学敏却在忧心进一步深化的问题：如何让民主恳谈制度化，不因地方政府领导人的更替而改变。

　　陈感觉，如今温岭的民主创新还是在体制外运转，“不是有了制度就可以制度化”，恳谈是依靠领导意志来推行，没有刚性的制度约束，难以保证民主的成长。“如同大潮中的浪花，太容易被淹没了”。

　　在专家们的建议下，陈学敏感觉最好是让人大通过一个决议，详细规定恳谈的内容，这样就对政府有约束力。

　　在陈学敏推动和叶学明主持下，2003年4月18日，温峤镇第十四届人大第二次会议通过《温峤镇民主政治建设若干规定(试行)》。

　　陈稍感舒心，但又觉得光立法也不够，人大代表的权力就是法律规定的，但作用很有限，而以前恳谈得到大力推进，是因为市领导把他作为地方领导的考核，即便如此，有的乡镇还是如上走形式。

　　而松门镇领导换届带来的变化，更让陈等感觉人的因素很大，叶学明认为，很多干部都喜欢创新，但好的经验不一定需要创新，需要的是坚持。对于温岭模式民主的前景。熟悉民主恳谈的人士称，目前确实遇到瓶颈，从获得决策者支持的角度来说，温岭民主不能老停留在一味以顺应群众的利益需求的形式发动群众参与，领导需要新的载体，新的政绩。

　　“说不定我们以后换了领导也会改变”，改革与领导支持关系重大。所以在深化的基础上，要“规范，制度化起来。”

　　但困难显然还是很大的。观察人士称，民主恳谈和决策听证实际削弱了党委和政府主要领导的权力，而领导支持改革无异于一次“自我革命”。