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在十届全国人大常委会第十次会议上，审计署署长李金华提交了一份触目惊心的审计“清单”，清单暴露出中央一些部委预算管理问题相当突出。
这是继去年审计署曝光部分政府部门乱管理、乱投资、违规挪用资金等现象之后的又一次“阳光行动”。审计署这种大胆作风，体现了高层整饬财政纪律、建设公共财政的决心。不过，审计署的审计，终究属于事后审查，尽管意义重大，但从制度层面上来看，最重
要的还是要建立起完善的事前防范机制。
一切政府都离不开财政，而文明社会的财政乃是法治下的财政，是“阳光财政”。这不仅是指政府的一切收入均需取之以道，严格依照法律征收，也是指政府的每一笔支出，都须公开透明，受纳税人及其代表机构的监督和约束。
然而，在过去的集中计划体制下，行政部门掌握绝大部分资源，财政收支无需公开透明，社会公众也无此诉求。现行财政制度仍延用旧例，透明度不高。按照目前的预算编制办法，人大及其常委会对全国或本地区的预算只有一个宏观数字，而缺乏详尽的部门预算。国家行政部门有哪些具体详尽的开支项目，除了该部门负责人之外，几乎无人知晓。
依法理财是依法治国的重要内容，而依法理财的重点就是从制度上确保人大能够有效地行使审议、批准详尽的部门预算的权力。全国人大是国家最高权力机关，也是国家最高立法机关，因而，政府各部门的每一分钱支出，都需要经过人大的审议批准。为此，从财政管理制度的角度看，应当淡化决算，而大大强化预算编制。各部门的各个具体预算科目，应当事先由各级人大的各个专门委员会进行详尽的审议。事实上，这也正是人大之为最高国家权力机关的当然职权。
另一方面，从预算执行的过程看，经过人大审议批准的预算案，具有与其他法律完全相同的完整的法律效力。基于这种考虑，我们可能需要改变对每年一度的“预算报告”的称呼，应将财政部提交给全国人大审议的预算报告，正式定名为“预算法案”，该法案一经人大批准，即具法律约束力，各部门必须严格地执行，违者应追究法律责任，而不仅仅是进行纪律处分。
这些预算案中各个科目的支出，还应当基本上是不留任何弹性的。应当明确，只有人大或其常委会本身能够对预算案进行修正，包括追加预算或改变拨款用途。而传统上，各部门预算执行的各个环节弹性很大，几亿、甚至数十亿巨资，可以仅仅根据一些官员的意见，而随意改变用途，甚至都没有通知一声人大。这样的“灵活性”，给各部门挤占挪用财政专项拨款、财政收支不列入预算等违法违规提供了非常便利的条件。
总之，审计署报告中所暴露出来的严重问题，大多与预算编制粗疏、预算约束无力、预算执行灵活性太大有密切关系。因此，需要重新构建公共财政制度，核心是强化人大及其常委会在预算编制、监督中的权威作用，从而把财政真正纳入法治、民主的框架中，使财政资金不至于被不良官员滥用。假如能确保这样一套制度正常运转，大概就不至于每年靠一场审计风暴来解决财政资金使用中的痼疾了。
本报特约评论员 钟秋
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