中国人大常委会关于金融支农问题的调研报告

　　全国人大财政经济委员会主任委员　傅志寰

　　委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

　　根据全国人大常委会关于围绕“三农”问题开展执法检查和工作调研的部署，今年5月，全国人大常委会金融支农问题调研组对金融支农问题进行了专题调研。调研组由全国人 大常委会副委员长成思危任组长，全国人大财政经济委员会、全国人大环境与资源保护委员会和全国人大农业与农村委员会的部分组成人员参加了调研。5月上旬，调研组在北京召开座谈会，听取了国务院有关部门和金融机构的情况介绍，并和有关专家学者进行了座谈。随后，分三个组赴湖南、江西、安徽、广西、吉林、辽宁开展了调研。调研组听取了地方政府及有关部门的情况介绍，与当地农业银行、农业发展银行、农村信用社负责人、信贷人员、基层干部、农户和农村企业负责人等进行了座谈，考察了一些农户和企业。现将调研情况报告如下。

　　一、金融支农工作基本情况

　　近年来，各级政府和金融机构重视金融支农工作，采取了一系列政策措施，不断改进金融服务，农业信贷投入呈逐年增加趋势，农民贷款难得到一定缓解。当前农村信用社改革工作进展顺利，试点地区的信用社负担减轻，历史包袱得到初步化解，活力增强，政策效应已经显现，出现了好的发展势头。邮政储蓄政策的调整减少了农村资金外流，改善了农村信用社的资金状况。中央和地方财政通过财政补贴、停息挂帐、减免税收等措施，对金融支农给予了有力支持。

　　中国人民银行通过再贷款等措施不断增加对农村金融机构的投入。1999年至2003年，共安排农村信用社再贷款1238亿元，重点支持中西部、灾区、粮食主产区及其他资金紧张地区的信用社发放农户贷款，2004年又增加安排50亿元再贷款，用于粮食主产区发放春耕生产贷款。

　　农村信用社坚持为“三农”服务的经营方向，把农户和农业经济组织作为主要服务对象，在金融支农中的作用越来越明显。1996年底，农村信用社农业贷款余额为1487亿元，到2004年3月末，已经增加到8180亿元，平均每年净增加799亿元。农业贷款占其贷款总额的43.3%，乡镇企业贷款6122亿元，占其贷款总额的32.4%。农村信用社农业贷款占全国金融机构农业贷款的85.6%。农村信用社大力推行农户小额信用贷款和联保贷款，受到广大农民的欢迎。到2004年3月末，两种贷款余额分别达到1365亿元和652亿元。中国农业银行把支持农业产业化经营作为支农工作的重点。到2003年底，农业产业化贷款余额654亿元，其中当年发放399亿元。农业银行还承担了扶贫贷款、以电网改造为重点的农村基础设施建设贷款和农村城镇化贷款。到2003年底，与“三农”有关的贷款余额达9288亿元，占各项贷款余额的42%。

　　农业发展银行认真落实粮棉购销政策，做好收购资金供应和管理工作，1998年至2003年，累计发放粮棉油收购贷款9187亿元，解决了多年困扰广大农民的“打白条”问题。与此同时还支持了粮棉储备体系建设，支持发展订单农业和优质粮生产。今年以来，各地认真贯彻落实中央关于大力发展粮食生产，努力增加农民收入的一系列政策措施，把金融支农作为着力点之一，加大了工作力度。一季度末，吉林农户贷款同比增长24%，辽宁和湖南农村信用社农业贷款余额比年初分别增长32.8%和 18.7%。

　　江西省去年短期农业贷款增长26.51%。从调研情况看，全国金融支农工作正在得到加强。

　　二、金融支农工作有待解决的问题

　　农村金融需求的主体包括普通农户、种植和养殖大户、农业产业化龙头企业和其他涉农企业。多数乡镇企业也与农业生产和农村经济有密切的联系。农村金融需求主要分两类：第一，生产性借贷，又可以分为两个层次：一是量大面广的农户为了维持农业简单再生产而产生的借贷需求；二是随着农村经济结构调整以及农业和农村经济向规模化、多元化和产业化发展，机械化程度提高，农户、种养大户和农村企业对金融的需求不断增强。农业综合开发、农村扶贫、农村基础设施建设等都需要金融的支持。第二，消费性借贷，主要是农户因为盖房、看病、婚丧嫁娶、子女教育而产生的借款需求。

　　从调研情况看：农民的消费性借贷主要依靠民间借贷解决。购买化肥、种子、农药等简单再生产主要依靠信用社的农户贷款解决(包括农户小额信用贷款和联保贷款)，满足程度相对较高。种养大户、产业化龙头企业和其它涉农企业扩大再生产贷款难，满足程度不高。金融机构提供的金融服务与农民对金融的需求相比还有很大差距。

　　第一，信贷资金投入不足，农村资金外流严重

　　一是金融机构对农业和乡镇企业的贷款所占比重较低。1998年以来，两项贷款合计占金融机构贷款总额的比重略高于10%，最高的1999年也只有11.7%， 2003年我国农业增加值占GDP的比重是14.8%，但是农业在整个金融机构中占用的贷款余额不到6%。调研所到地区，农业贷款比重普遍不高，农村信用社资金紧张。二是农户存款大于贷款，存贷差逐年扩大。1997年，全国农户存款大于贷款7357.9亿元，到2001年这一差额扩大到9403.7亿元。三是农村资金大量外流。外流的渠道主要是邮政储蓄和商业银行。1997年末，农村邮政储蓄存款余额为1710.6亿元，到2002年末，达到4421.4亿元。邮政储蓄在农村只存不贷，吸收的存款全部存入人民银行。2004年4月末，辽宁和吉林四大国有商业银行从县及县以下吸收存款余额分别为938.2亿元和596亿元，贷款余额分别只有596.5亿元和482亿元。还有部分资金通过农村信用社购买债券、拆出资金、向城市客户贷款而流出农村。

　　第二，农户从金融机构获得贷款难，贷款满足率不高

　　农村信用社支农的重要业务是开展农户小额信用贷款和联保贷款。根据各省信用社提供的数据，到2004年4月末，吉林得到农户小额贷款和联保贷款的农户分别占总农户数的30.5%和28.0%；辽宁省得到农户贷款(包括了小额信用贷款和联保贷款)的农户，占全省农户总数的28.4%；2003年，湖南和江西分别约有50%左右的农户得到过小额农户信贷。但根据国家统计局农调队对农户固定调查点进行的抽样调查，多数农户从银行和信用社得到贷款难度较大。2000年至2003年，农民每人每年从银行和信用社借入资金65元，通过民间借贷借入190元，分别占借入资金总量的25%和75%。据湖南农调队对全省3700户农户的抽样调查， 2003年从银行和信用社得到贷款的农户有218户，所占比例仅5.9%；据江西省农调队对全省2450户农户的抽样调查，2003年有574户有借贷行为，占23.4%，其中从银行或信用社得到贷款的有120户，占被调查农户的4.9%；从2001年至2003年，从银行或信用社得到的贷款仅占农户总借贷收入的13—23%左右，而民间贷款所占比重为76—86%。据安徽省农委从农村调查点了解的情况，2003年农民户均借款中，来自银行、信用社的占12.6%，来自民间借贷的占83.5%。

　　需要说明的是：第一，得到贷款的农户和企业中，有的贷款需求并未得到满足，多数农户只能得到其申请贷款数额的一部分。在座谈中，湖南宁乡县鲁塘村农民杨仕平介绍，他的饲料厂2003年为62户农户提供饲料并收购生猪，在农村信用社获得12万元贷款，由于不能满足需要，又以12%的利率在民间借贷50多万元。第二，民间借贷并不能与高利贷划等号。农户的消费性信贷很难从银行或信用社得到，主要靠亲戚朋友之间的人情借贷解决，很多并不支付货币利息。而种养大户和私人企业用于扩大再生产的借贷大部分有利息，有的还相当高。第三，分析湖南、江西、安徽等地信用社提供的数据与农调队数据之间存在的较大差距，我们认为，农调队是直属国家统计局领导的调查队伍，调查工作具有独立性，其样本选择和统计调查方法都有明确严格的规定，基础数据来自被调查户每日记帐，他们的调查结论与多数农户的反映比较接近。

　　第三，小额信用贷款不完全满足农户需要

　　农户小额信贷无法满足农民发展规模化种植、养殖业和发展农产品加工等产业化经营。这些生产经营所需资金量较大，生产周期也较长，有的要三、五年，初期投入多、风险大。而农户小额信贷，一是还款期短，一般是半年至一年，有的只有两、三个月，与林业、养殖业的生产周期不适应；二是额度太小，一般在5000元以下。

　　第四，金融机构提供的服务比较单一，突出的是农业保险严重滞后多数地区的农村基本上只有传统的存贷款业务，结算、保险、咨询、外汇等其他服务很少。2003年，我国农业保险保费收入仅4.6亿元，约占全国财产险保费收入的0.5%。调研所到的地区，基本上是农业大省，但近年来农业保险都已萎缩。湖南盛产水稻，但自1984年以来开展的水稻保险已经基本停办。江西省1992年农业保险保费收入占当年保费收入的3.5%，2002年降到0.15%。辽宁省2003年农业保险保费收入仅224万元，不足1993年的十分之一。

　　三、制约金融支农的主要因素

　　农村特别是农户信贷有其特点：一是信贷需求主体数量大，高度分散，经营规模小。二是农业生产季节性强，周期长，受自然资源和自然灾害影响大。三是农村经济相对落后，交通通讯条件差，信息传递不便。四是农民收入水平远低于城市，户均拥有的财富和抵押品严重不足。这些特点决定了农村金融的交易成本和信贷风险都很高。现有的农村金融体系从整体上看，已经不适应农村信贷的特点和农民的金融需求，不适应农业和农村经济发展的需要。

　　第一，国有商业银行出于防范风险和提高经营效益的考虑，已经大规模撤离农村，贷款权纷纷上收，留在县和县级以下的分支机构主要以吸收存款为主，从农村吸收的资金更多地投向回报高的产业和地区。1999—2001年，四大国有商业银行从贫困省份撤掉分支机构3万多个。2003年，湖南省内工商银行、建设银行和中国银行的农业贷款余额分别为0.75亿元、0.97亿元和3万元，在农业贷款总额中的份额几乎微不足道，但国有商业银行在农村存款中占的份额却达53.4%。1998年以来，江西全省金融机构撤并县及县以下营业网点达2790个，吉林撤销营业网点922个。农业银行脱离农村和农业的步伐也越来越快。第二，农村信用社要发挥金融支农“主力军”的作用还面临很多困难和问题。一是信用社的性质不明确，为社员服务没有体制上的保证。多数信用社中社员股金占的比重很少，在内部管理和外部监管上类似国有金融机构，不少信用社向商业化转变的倾向越来越明显。二是农村信用社历史上形成了大量不良贷款和亏损挂帐，包袱沉重。多数地方的信用社不良贷款率较高，相当比例的信用社已经资不抵债。三是农村信用社吸收存款难，资金紧张，无力扩大支农信贷规模。随着农业结构调整和农村经济的发展，“三农”对贷款的需求已经远远不限于粮食生产。从这点看，单靠农村信用社目前的资金规模是不够的。第三，农业发展银行业务范围太窄，没有起到应有的作用。作为我国目前唯一的政策性农村金融机构，农村发展银行主要负责粮棉油收购、储运等环节的资金提供，在粮食购销体制改革基本完成后又面临业务严重萎缩的问题，没有真正起到支持农业开发的作用，亏损十分严重。第四，农户和农村企业贷款抵押难，担保难，分散风险的机制不健全。土地承包权抵押存在很大的难度，农民缺乏其他的抵押品，又没有专门的担保基金或机构为农户提供担保。农民还反映，办理抵押的评估费用太高。此外，由于农业保险萎缩，一遇到自然灾害，就有大批农民和农业企业遭受严重损失，无力归还贷款，影响了金融机构开展农业贷款的积极性。农产品期货品种单一，期货市场分散风险的功能没有得到很好发挥。

　　第五，各地对防范和打击高利贷、地下钱庄比较重视，但对如何组织和引导民间借贷为“三农”服务重视不够。

　　四、进一步加大金融支农力度的建议

　　从调研情况看，金融支持力度不足是制约当前农业和农村经济发展的重要因素。增加信贷资金投入，对全面发展农业和农村经济，不断提高农民收入，具有十分重要的作用。为此，要采取有效措施，增加当前支农信贷资金总量，缓解农民贷款难问题；同时，深化改革，对政策性金融、商业性金融和合作性金融重新进行功能定位，统筹研究，建立合理有效的运行机制，强化农村金融体系的整体功能。

　　(一)加大财政支持力度，进一步明确和强化政策性金融支农作用

　　　农业是弱势产业，农村金融具有交易成本高、风险高的特点，完全由市场配置资源难以完成，必须有政府的支持、引导和推动。政策性金融是财政扶植农业的形式之一，必须大力发展。一是调整农业发展银行的业务范围，允许其开办农业综合开发贷款、粮食生产专项贷款、农村基础设施建设贷款和扶贫贷款等业务。二是建立政策性金融的财政补偿机制。中央财政和省级财政建立金融支农风险基金，向有政策性金融业务的机构提供贴息和呆账损失的弥补，用少量的财政补贴引导社会资金流向农业和农村经济。研究通过发行金融债券等渠道，增加农业发展银行资金。可将邮政储蓄的一定比例，用于购买农业发展银行的债券。三是研究制定农业政策性金融的专门法规或条例，对政策性金融的经营宗旨、经营原则等加以明确，确保其稳健持久运营。

　　(二)加大政策和法律引导，发挥商业金融的支农作用

　　一是要通过税收等政策鼓励、引导商业银行为县域经济特别是农业和农村经济提供金融服务，增加信贷投入。二是针对农民抵押难的问题，研究适当放宽商业银行贷款制度，如对支农信贷实行单独考核等。三是借鉴一些国家的经验和做法，制定专门法律，或通过修改现行商业银行法，明确规定商业银行有义务为其经营业务所在社区提供金融服务。在保证资金安全的前提下，将商业银行分支机构吸收存款的一定比例用于本社区信贷投入。放款达不到一定比例的可以撤掉网点，让出存款市场。

　　(三)深化农村信用社改革，完善农户小额信贷机制

　　一是认真总结试点经验，加大工作力度，加快农村信用社改革步伐，要把农村信用社办成自主经营、自我发展、自我约束、自担风险的社区性地方金融机构，增强为“三农”服务的功能。要防止出现地方对信用社业务的过多干预或信用社脱离农村的倾向。二是加大对信用社的支持力度，消化历史包袱，降低信用社支农业务的成本和风险。根据农民的承受能力，适当增强农村信用社存贷款利率的灵活性，提高信用社吸收存款的能力，降低经营成本。可以考虑减免农村信用社的营业税和所得税。增加中央银行对农村信用社的再贷款。对农村信用社的历史包袱应采取有效的财政政策和金融政策逐步消化。特别是对粮食主产区，支持的力度应该更大一些。

　　三是针对存在的问题，完善农户小额信贷的配套扶持政策，进一步扩大其覆盖面。

　　(四)组织和引导各种民间资金更好地为“三农”服务

　　当前，农村一些地区民间信贷活跃，说明民间有很多可以利用的资金，现有金融机构还不能充分满足农民的贷款需要。应当按照今年中央一号文件提出的要求，切实研究在农村发展直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织，充分利用和引导民间的各种资金，为“三农”服务。

　　(五)建立和完善农村金融风险规避机制，培育良好的农村信用环境

　　一是加快建立和完善政策性农业保险制度。尽快研究对农业保险进行专门立法。把农业保险纳入农村经济发展的总体规划，尽快推进农业保险试点工作。要建立多种形式的农业保险组织，在资金、税收、再保险等方面给予支持。

　　二是缓解农民贷款抵押、担保难问题。针对农户和农村中小企业的实际情况，研究实行多种形式的抵押、质押办法，鼓励政府出资的各类信用担保机构积极拓展农村担保业务，有条件的地方可设立农业担保机构，建立担保基金。鼓励现有商业性担保机构开展农村担保业务。发展农村互助担保组织。三是进一步完善农产品期货市场，发挥期货市场价格发现、套期保值和分散风险的作用。四是提高农民信用意识，同时依法查处恶意逃废债务的行为。

　　(六)建议国务院研究出台关于金融支农的政策文件

　　金融支农问题涉及面较广，涉及到财政与金融的关系、政策性金融、商业性金融、合作性金融的定位、保险和担保制度等，不是金融机构或者一个部门能够单独解决的，需要全面研究，统筹考虑。建议国务院针对制约金融支农的主要问题，研究制定专门的政策文件，加强金融支农工作。

　　以上报告，请予审议。