周小川首次细述农村金融市场化改革“路线图”

　　□ 本报记者 刘西涛

　　“从去年开始的8个省市的农村信用社改革，总体上看还是比较顺利的，今年夏季有望在全国大部分省市展开。此外，邮政储蓄改革、农村政策性金融、存款保险制度等也将提上日程。”6月20日，中国人民银行行长周小川在出席中国社科院与中国留美经济学会举办的“民营经济与中国发展国际研讨会”闭幕式时，为即将大规模展开的农村金融改革描绘出 一幅迄今为止最为全面的“路线图”。

　　针对农村政策性金融，他提出，要发展订单农业，因为它可以把农业保险、农业期货以及农业贷款比较好地综合起来，减少风险。

　　农村金融与经济共生共存

　　理论界和一些政府官员在分析当前最为亟需解决的农村问题时，不约而同地将原因之一归结为农村金融体系建设的落后和措施不力。对此，作为农村金融建设主管部门的“掌门人”——周小川有自己的看法。他说，许多人希望国家通过建设农村金融体系来支持农业，希望农村的金融机构能够多融资，并且资金使用成本更便宜一些。其实，农村金融发展和农村农业是一个共生共存的问题，它们必须互相促进。 而不是农村经济一有问题，就批评农村金融，挤压农村金融。

　　事实上，这种情况在以前一直存在。他以农信社为例进行了具体分析。他说，中国共有32000多家农村信用社，它们属于半商业半政策性的金融机构，资金的价格压得比较低，行政干预也比较多。因此，它在混合目标的要求下，很难按照商业化原则经营。最糟糕的时候，也就是在亚洲金融危机以后的两三年，农信社的不良贷款超过了50%，而从整体来讲，它的净值是个严重的“负数”。这样，农信社必然缺乏可持续性地为农业服务的能力。

　　除农信社外，朝着商业化经营的中国农业银行也不断地从农村撤出，因为“农村不赚钱”。而邮政储蓄由于有着特殊的政策优势，在吸收存款方面很有竞争力，但这些存款通过其他渠道流出去了，并没有为农业和农村所用。也就是说，农村金融并没有成为持续支持农业发展的生力军。

　　在亚洲金融危机以后，依靠中央银行的再贷款(资金成本便宜一些)，农信社能继续起到支持农业融资的作用。“但这毕竟不是长久之计。要改变这种局面，就必须探索农村金融和农村经济共生共存的途径，其中一个主要内容就是‘办好农村商业金融’。”周小川说，除了少数民族地区等特别贫困地区需要政策性金融支持外，大多数中国农村应该有一个持续地、健康地、有活力地商业金融机构。

　　在明确了商业性发展的基础上，周小川指出，还有两个方面的问题需要有清楚地认识：一是农村资金的使用价格。一些观点认为，鉴于农业和农村工作的非常重要，所以要给予农村更多地优惠，因此就造成了农村的利率管制很严格的情况。周小川的观点很鲜明，“一个众所共知的情况是，农村小额贷款的成本很高。如果我们的利率不按照市场的原则而依照行政定价的话，农村金融机构就不能很好地扩大业务，也不可能持续地生存下去。因此，农村要比城市更早地实行利率市场化，尤其是在贷款方面的利率浮动。

　　另外，就是对合作制要反思。过去，农业生产是合作社，收购是供销合作社，农村金融是信用合作社。随着经济发展，当地的农民不再将这些合作机构看作是独立的机构，而并非是自己入股参与、享受他们提供服务的合作组织。从政府的角度看，信用合作社也被看作是国有金融机构，也就是说，凡是这些金融机构出现了兑付风险，国家都会出面进行救助，而存款者的利益都能得到保证。

　　综合考虑现状，周小川指出，“合作制可能在部分地区还存在，但这次信用社改革，考虑到部分地区的合作制已经不是原来想象的那样，因此采用股份合作制的模式来进行。“此外，一些农村社区建立的社区金融服务机构不希望用商业银行的资本充足率等指标来对其进行约束，但资本充足率不仅是一个约束，也是金融机构抵抗风险能力的一个标志，是衡量一个金融机构可持续发展的尺度。

　　合作制在其它国家也有成功地例子。在农村金融组织形式上，也没有人反对合作制。周小川强调说，“不管是合作制还是股份制，它一定要以资本的充实和抗风险能力以及金融机构的资产质量为标准。”

　　农信社改革即将全面推开

　　农信社改革已经于去年在8个省市试点。进展如何呢？周小川介绍说，总体情况来看，还比较顺利。在吉林一些省份，村民、农信社员工入股的积极性很高，他们完成了超过将近一倍增资扩股的任务。针对一些地方在改革中呈现出既有股份制又有合作制的特点，进而有人提出，改革后的农信社，公司治理会不会出问题？周小川的意见是为时过早，“等等看，不要急于下结论”。他透露，在现有改革试点经验的基础上，“今年夏季可能在全国大部分省市推开。”之后，他较为详细地阐述了作为农信社改革的主要参与者之一——央行的工作，这也为推进信用社改革指明了方向。

　　第一，正式地解除历史包袱。由于行政干预存在以及县乡由于财政缺口而向农信社借钱，加上监管力量在基层很弱，从而形成了大量的不良资产。大量的经验表明，农信社很分散的不良资产回收的可能性是非常低的。“即便是能够回收，也只能让当地的金融机构来执行，并且谁回收谁收益。整体上来讲，国家很难得到补偿。”周小川认为，“由于这些不良资产形成的历史原因很复杂，实际上已经很难收回”。比较现实的做法是，“那些损失掉的就算损失掉了，而要积极想办法承担历史包袱，把改革后的农村信用社放到一个新的环境中为农业提供服务，并让它成长起来”。

　　也就是说，要正视历史上形成的财务问题。他进而指出，一些人的说法实际在回避这个问题。有些人认为，包括农信社在内的农村金融机构改革近年来有很大的进展，农村小额贷款非常地有效，如果中央继续给予有效地支持，即中央银行继续再贷款，那么他们就能在今后20、30 年之内将历史包袱消化掉。“这种故事也很难说信与不信，但改革拖得时间太长了。”另一种观点就是，加速农村金融改革，将历史包袱“担”起来，创建一个新的起点。周小川认为，应该支持这种做法，“央行货币政策司设计的是用发行票据的办法来解决农村信用社一半的不良资产的方式，另外一半要靠自己消化。再往后，要靠增资扩股，通过股份制改造，提高其资本金，改善治理结构，加强管理。”

　　第二，提供连续的激励机制。在一个班上，对好学生和中上等学生设计激励机制比较容易，而对那些“破罐子破摔”的就不太好办。周小川则希望“我们的范围包括的广一些，从差的到好的，而且是持续的，让它们不断地朝好的方向发展。”首先，参与改革的省、地、市、县以及基层信用社，在国家给予承诺解除历史包袱的同时，也要承诺改革的内容。其次，必须自己要消化部分不良资产，同时要主动动员进行增资扩股，使过去净值为“负”，达到零水平。“‘零水平’并不可笑。因为总体上来说，农村信用社是严重的负值，”周小川说。在做好以上工作以后，中央银行会把票据发放到信用社手里。票据是不能流通的，只是在资产负债表上体现出情况改善。“但这个钱是不能做现金用的，不能用来发放贷款。票据的期限是两年，在这两年之内，如果农信社的资本充足率达到2%，公司治理等方面通过央行的考察，央行就将票据兑换成现金，让它来扩大金融业务。而且农信社的贷款利率范围也比较宽(低限是央行基准利率乘以0.9，上限乘以2.0)，它就有积极性通过发放贷款扩大业务。”农信社要继续努力，达到正常金融机构的资本充足率和不良资产率。“因为人员素质和整体环境的影响，农村金融机构实际上也不可能达到和城市一样的经营水平。但还是要不断地向好的方向发展。”周小川对此充满了期待。

　　第三，防止走下坡路，避免道德风险。周小川警告说，由于行政干预继续存在，农村一些地区的信用状况还不高，在国家解除了历史包袱的情况下，改革后的农信社不排除走下坡路的情况，有些甚至还会出现恶意经营，出现困难以后，还可能向国家伸手要援助。因此要防止走下坡路的情况出现。

　　“解决的办法是监管。”如果资本出现下滑的形势，监管部门就会马上限制其业务的开展以及分红。先是限制资产方，然后是负债方，使它们感觉到非常强有力的“紧箍咒”的约束。如果还在继续变坏，就会要求进行兼并。最后，“实在不行”的就要在净值变成负值以前把它关闭掉。“这个紧箍咒就会越来越紧。”周小川指出，这个方法在实施中要注意两点。第一，尽管农信社非常分散，但也要有强有力地监管。第二，不能心软。在关闭一两家信用社的时候，可能会影响当地的农业。不能因为某方面的呼吁而犹豫，这个杀手锏要及时用上。同时，要网开一面，“在把坏的金融机构“干掉”的时候，要允许创新的金融机构出来。允许当地发放信用社或其它金融机构的牌照。”对此，周小川解释说，在金融清理整顿时期，牌照发放很谨慎，但现在是新的发展阶段，要鼓励民营或新的金融机构来替代问题金融机构，否则就可能下不了手，就可能出现新的道德风险和逆向选择。

　　他强调，要使邮政储蓄和农信社平等竞争，不要人为造成二者之间竞争力的差异。鼓励在当地吸收的资金要有一部分比例用于当地。

　　建立存款保险迫在眉睫

　　针对目前呼声很高的“存款保险制度”，周小川在这次演讲中也给予了正式回应。他呼吁说，“存款保险制度的建立已经迫在眉睫了”。许多业内人士担心，在关闭农信社的时候，很可能会伤害到储户的利益。但他强调，这次农信社改革，在农信社净值为负值以前，就会将它关闭，不会出现兑付的危险。但要认识到，在实际操作中，我国一些金融机构在关闭后都或多或少存在兑付问题，所以会伤害存款者的利益。加上农村的监管又很难，因此，当监管部门决定给它上“紧箍咒”或者将它关闭的时候，查账时会发现财务上不健康，资产可能为负值，“存款者的钱已经被用掉了”。

　　以前，大型金融机构都是国有的，中型金融机构都是国有占主导的。农信社虽然是合作制的，但国家也在“护着”。但从此轮农信社改革开始，情况会发生一些变化。周小川指出，国家只是帮助解决历史包袱，注资只能来自于私人，可能是村民，或者是信用社员工，但都限于“民营”性质。2006年后，中国的金融市场将对外资直接开放，金融机构出了问题，国家再起到“隐性保险”的作用，就显得非常不合时宜了。”因此，必须加快存款保险制度的建设。