企业破产法十年破茧 适用扩大到所有企业类型

　　沈路涛 邹声文 张旭东

　　6月21日，企业破产法草案首次提请十届全国人大常委会第十次会议审议。就在提请审议的前几天，这部法律草案仍在全国人大财经委员会起草组进行着缜密修改。

　　事实上，这部对建立和完善社会主义市场经济体制极其重要的法律草案，在过去10 年中经过了无数次的修改，直到今天才得以破“茧”而出。那么，这部法律草案有哪些看点？它出台后将会带来何种变化？

　　十年砥砺为一法

　　不破不立。像大自然中的淘汰法则，市场经济中的企业也有生有死，当一个企业不能清偿到期债务时，就应通过破产制度，进入重整、和解或清算等法定程序，依法保护当事人的利益。

　　破产制度如此重要，以至于有人称：“一个国家的破产法制度完善与否，已成为衡量其市场经济成熟程度的重要标志。”

　　早在1986年，全国人大常委会专门就国有企业的破产出台了企业破产法(试行)。1991年全国人大修订民事诉讼法规定了“企业法人破产还债程序”，对法人企业的破产作了程序性规定。

　　在长达18年的时间中，我国企业破产行为就基本上依据这两部法律及其他相关法规执行。但是，随着社会主义市场经济体制的确立和国有企业改革的深入，我国企业破产出现了与法律和法规不相适应的情况。

　　这有来自三方面的原因：首先，试行的企业破产法已不适应目前我国企业组织的实际情况；其次，现试行企业破产法规定比较原则，难以操作，也缺少挽救企业和维护企业职工合法权益的制度；此外，人民法院在审理破产案件中积累了许多实践经验，有的需要上升为法律。而且近年来，我国的破产案件大幅度上升，这对企业破产法律的需求显得更加突出。据统计，从1994年至2003年全国法院共受理企业破产案件61464件。

　　“上述客观情况要求我们尽快出台一部统一适用于所有企业的破产法。”全国人大财经委员会副主任委员贾志杰说。

　　全国人大财经委法案室主任朱少平介绍，由于现在试行的企业破产法在实施后其缺陷日渐显现，这部新的企业破产法草案从1994年起草。在八届全国人大期间，因对这部法律出台时机存在不同意见，以及社会保障制度不配套等原因，当时未安排审议。九届全国人大期间，起草工作仍继续进行。十届人大常委会正式将企业破产法列入了五年立法规划，财经委员会于2003年8月组成新的起草班子，再次启动了起草工作。可以说，这部法律草案的出台前后经历了10年多的时间。

　　为国企破产留有余地

　　经过10年多的砥砺，聚集无数人心血的新企业破产法草案，无论是内容涵盖范围，还是可操作性方面，与现试行的企业破产法相比，都有了“脱胎换骨”般的变化。

　　这部草案拓宽了现试行的企业破产法的覆盖面，适用范围扩大到所有的企业类型。现试行的企业破产法只适用于全民所有制企业。而企业破产法草案的适用范围包括企业法人、合伙企业及合伙人、个人独资企业及其出资人、其他依法设立的营利性组织。

　　国有企业作为企业法人仍属于这部法律的调整对象。草案规定，在国务院规定的期限和范围内，国有企业实施破产的，按照国务院有关规定办理。贾志杰说，由于历史原因，国有企业实施关闭破产难度较大，主要难在职工安置上。为此，国家对部分国有企业破产制定了一些相关政策，目前这些特殊政策还需要持续一段时间，破产立法应当给这类国企政策性破产留有余地。

　　“国有企业破产是起草中的一个难点问题。”贾志杰说。不过，他表示，国企破产的特殊政策具有过渡性质，草案授权国务院根据具体情况确定特殊政策的实施期限，期限届满后，所有国有企业的破产应完全依照这部法律执行。

　　“目前已有3000多家国有企业按照这些特殊政策破产，使一批国有困难企业顺利退出市场。经初步摸底，还有大约2000家国有困难企业需要通过政策性破产退出市场。在这一期限届满后，政策性破产将彻底终结。”一位法律专家说，“不过，国有控股、国有参股的企业是否按草案规定的企业破产程序来执行，怎么按程序执行，这还需要进一步予以明确。”

　　自然人破产初露端倪

　　香港艺人钟镇涛因欠下巨债而无力还钱，最终申请个人破产。2002年10月，钟镇涛被香港法院宣告个人破产，他被限制进入高消费场所、出国等。此次提请审议的法律草案是否适用个人破产？这是社会公众十分关注的问题。

　　贾志杰说，起草过程中，有人建议将2300万户个体工商户和个人在消费信贷中可能出现的破产问题纳入法律调整范围。不过，起草组认为，实施个人破产制度的前提是，国家具有比较完备的个人财产登记制度和良好的社会信用环境，我国目前这方面制度尚不完善，将个人破产完全纳入法律调整范围，时机尚不成熟。

　　虽然草案适用范围没有涵盖“普通自然人”，但是却将合伙企业的合伙人和个人独资企业的出资人一并纳入了法律调整范围，这意味着“商自然人”已纳入了破产范围。在破产案件终结后，他们在被免责前，应当以其取得的全部财产，对破产债权未受清偿的部分，继续承担清偿义务。

　　在法律上，“商自然人”又称商个人、个体商人，是指独立从事商业行为的个体商主体。“商自然人”固然表现为一个投资主体投资而设立的独资企业，也可以表现为一个真实的自然人。

　　针对“商自然人”这种特性，草案规定，这两种宣告破产的“商自然人”在被免责前，不得有任何高消费或者投资行为。根据规定，他们可以有权保留本人及其家庭成员必要的生活费用。

　　相关法律专家指出，将“商自然人”纳入法律调整范围，其突破意义重大，这不仅有利于公平清偿债务，维护我国企业立法和企业破产法的统一协调，也能为今后建立个人破产制度积累有益的经验。

　　破产企业职工利益至上

　　在法律不完善的状态下，一些企业一“破”了之，最后连拖欠工人的工资也不支付。如今提请审议的这部企业破产法草案，将在最大程度上保护职工的利益。

　　草案明确规定，人民法院审理破产案件应当依法保障企业职工的合法权益。在企业破产后，企业所欠职工工资和社会保险的费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金等其他费用作为第一顺序清偿；在债权申报时，劳动债权无须申报就可以生效，由管理人记入债权表并予以公示。

　　此外，这部法律草案还通过一系列的制度，来保障职工的利益最大化。按照草案规定，债务人企业的职工和工会可以派代表参加债权人会议；债权人委员会中必须有一名劳动债权代表；在重整计划表决时，劳动债权作为债权分类之一进行表决。

　　贾志杰称，上述规定，强化了破产企业职工利益的保护，保证职工在企业破产程序中的知情权、参与权和表决权。

　　在现实情况中，有企业破产后，职工生活艰难，工作无着落，而企业的负责人却依然开着高级轿车，大吃大喝。为防止出现这种情况，草案规定，企业董事、经理或者其他负责人违反忠于职守、勤勉尽责义务，致使所在企业破产的，应当承担相应的民事责任；因为故意或者重大过失致使所在企业破产的，对企业承担连带民事赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　草案还明确，上述破产企业的负责人在民事责任履行完毕之前不得进行任何高消费或者投资活动；自破产案件终结之日起五年内不得在任何企业担任董事、经理或者其他经营管理职务。

　　什么是高消费，这有待法律进一步予以界定。但按照一些国家破产法的规定，被限制高消费的个人，不能进出高消费场所。“别说乘坐高级轿车，这些负责人很有可能被限制搭乘出租车！”中央财经大学法律系副主任李轩说，“这将有力打击企业负责人‘假破产、真逃债’的行为，最大程度地保护职工利益。”