河南“强县扩权”中市县博弈 永城成为“异类”

　　东方早报特派记者 高英雄 发自河南

　　在5个被扩权的县(市)中，永城成为一个“异类”。

　　2004年5月22日，河南省政府印发豫政(2004)32号文，即《关于扩大部分县(市)管理权限的意见》，这份文件中确定，扩大该省35个县(市)的管理权限。其中，巩义、项城、永 城、固始、邓州等5县(市)被“赋予与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限”。

　　据河南省发展改革委有关负责人介绍，“强县扩权”是河南省委、省政府壮大县域经济总体实力、谋划中原崛起的一项“重要决策”。河南省省长李成玉曾为此主持召开相关会议，专项研究该议题。河南省对县市扩权改革的重视程度，为以往所罕见。

　　然而，5个被“赋予与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限”的县(市)中，永城却成为一个“异类”。

　　按32号文规定，5个县(市)被赋予的相当于省辖市的权限包括：计划直接上报、财政直接结算、经费直接划拨、项目直接审批、用地直接报批、证照直接发放、统计直接报送、政策直接享有、信息直接获得等。

　　上述权限中，“财政直接结算”无疑至关重要。32号文的“财政直接结算”条款规定，巩义、项城、固始、邓州等4县(市)财政“实行与省财政直接结算”。4县(市)“新增财政收入”这一块，除了中央和省级分成外，“原则上全部留归县(市)”。

　　然而，这一财政“特别条款”，永城并不能像其他4个扩权县(市)那样享有，文件给永城的说法是：“永城市与商丘市(永城市所隶属的地级市)之间的财政体制另行确定。”

　　对此，永城市委不少官员称 “不伦不类”。他们没有料到，传言了多年的“独立”，竟是这样一个结局。

　　“我们永城是一匹小马，拉着商丘这辆大车。”

　　事实上，在“32号文”出台前，种种迹象表明永城将和其他5县(市)“平等扩权”。在3月29日召开的全省县域经济发展会上，“强县扩县”讨论稿抛出，当时永城市与商丘市的财政体制并非“另行确定”。

　　然而，也就是在那次会议上，商丘市领导对永城市的扩权提出了异议。一位参加过此次会议的省政府官员说，河南省17个省辖市中，惟独商丘对扩权“有不同意见”。

　　永城市有官员说，“32号文”中的“永城特例”，实际是河南省在此次“强县扩权”改革中与永城市的上级单位商丘市妥协的产物。说到底，是“商丘不愿意将永城划出去”。

　　永城虽然也称作“市”，但它却是商丘市下面的一个县级单位。从地图上看，永城市位于河南、安徽、江苏、山东四省结合部，素有“豫东门户”之称。 除了独特的区位优势外，永城还拥有无可比拟的资源优势，对此，当地政府用两个字加以概括：“黑”与“白”———“黑”的是煤炭，“白”的是面粉。

　　一份用来招商引资的画册在介绍永城时说，永城是全国六大无烟煤基地之一，其2000平方公里的辖区里，有572平方公里蕴藏着煤炭，储量达31亿吨，而且永城煤田已被列入国家重点开发项目。此外，永城面粉加工业发达，现有大大小小面粉加工企业150多家。永城人津津乐道的一个数字是，上海市场80%的面粉出自永城。

　　“我们是资源大县、能源强县，却是财政小县。”永城市一位不愿透露姓名的官员在提及永城经济发展时，口气中透出无奈。而更多的永城人则流露出不满。他们认为，商丘市从永城市“掠走”财富，这些财富如果不被“掠夺”，永城会发展得比现在更好。

　　永城市的官场和民间广泛流传着一句话，“商丘公务员每发一元钱工资，有一半都是出自永城。”而永城的有关官员告诉记者，真实的比例可能比传言中的更高。

　　“去年，永城的一般预算收入为2.8亿，其中上缴商丘市财政近6900万。”永城市财政局副局长李杰说。李杰并没有将企业利润和利税这一块计算在内，他表示，这一块的具体数字，他“不便于说”。

　　据记者在商丘市统计局了解到的信息，商丘市经济总量的50%以上来源于永城。永城对商丘市经济发展的贡献，主要源于两大煤炭企业：永煤集团和神火集团。商丘市财政局、发改委和统计局的官员们都不愿意将相关具体数据告知记者，但是记者了解到，商丘市每年从这两大集团收取的各项利税是以“亿”为计量单位的。

　　“我们永城是一匹小马，拉着商丘这辆大车。”一位永城市官员这样形容永城与商丘的关系。

　　“永城不能为了自己130万人的发展，而不顾商丘780万人。”

　　在永城“闹独立”的同时，其上级单位商丘市却一直“寸土不让”。

　　商丘市一位政府官员说，如果不将永城包含在内，商丘的资源可以用“贫瘠”一词来形容。

　　商丘下辖6县2区1市，现有人口780万，其中80%为农业人口。据商丘市统计局一位工作人员介绍，由于受灾，商丘市去年农民的人均纯收入仅为1556元。前年，这一数字为1880元。

　　商丘市的经济要发展，必须依靠工矿企业。换句话说，商丘市的经济要发展，必须依靠永城。对于这一点，商丘市的官员们心照不宣。永城扩权的消息传出来后，商丘市委、市政府大楼里的大小官员们曾经议论纷纷，而后得出来的一个结论是，“如果离开了永城，商丘市公务员的工资都发不出来。”

　　由于事涉“敏感”，商丘市的官员们并不愿意接受记者的采访，但是他们在私下与记者“交换意见”时，都表示了这样一层意思：离开永城，商丘的发展将无以为继。

　　也正因如此，商丘市的官员们对永城扩权持保留或观望态度。商丘市统计局一位官员说，永城扩一点权限是可以的，但是要“独立”则万万不行，“永城不能为了自己130万人的发展，而不顾商丘780万人啊。”

　　一位不愿意透露姓名的商丘官员对将永城培育成“中心城市”的“决策”表示不理解，他说，永城地理位置特殊，如果培育成中心城市，对商丘其他县(市)的经济辐射作用有限。言下之意，永城根本就不该“扩权”。

　　“谈判的过程，是一个‘市县争利’的过程。”

　　事实上，为了摆脱重负，从上世纪90年代中期起，永城就开始梦想“小马脱缰”，从商丘的管辖范围内“单列”出来。1996年11月，永城“撤县建市”，那是一次最有利的“单列”机会。然而机会最终止步于一纸文件。河南省政府(1996)75号文确定，永城撤县建市后，“委托商丘地区行政公署(即今商丘市)代管。”

　　“单列”可能是每一任永城市党政主要领导的最高愿望，但这几乎“不可能完成”，因为永城市的党政班子由商丘市任免。据说，永城市“一把手”更迭频繁，近几年，几乎每年一换。

　　从去年开始，永城“扩权”的传闻越来越盛，从而重新点燃了永城人心中的“独立”梦想———在他们看来，“扩权”就是“单列”，就是变相的“独立”。但是，现在呈现在永城市官员面前“不彻底”的“32号文”，使他们再次对永城“单列”感到失望。

　　河南省财政厅预算处副处长李新建对早报记者说，目前永城市与商丘市的财政体制正在制定，省市直接结算已没有分歧，问题在于经济增量部分如何分成。目前，由商丘市、永城市和省财政厅三方协商的初步结果已经出来，正在报省领导审批。

　　显然，这同时也是一个三方妥协的结果。商丘与永城谈判的过程，河南省“强县扩权”改革文本的主要起草者，河南省发展改革委综合处副处长蒿慧杰概述为“市县争利”的过程。

　　今年3月，永城新任市委书记王建明被升格为商丘市委常委，这被普遍解读为省委、省政府决心将永城“扩权”的一个信号。然而，此举并没有扭转永城继续被商丘“争利”的局面。从2004年起，永城市经济增量中比例不详的一部分，仍将会被商丘市拿走。

　　商丘市财政局预算科科长史则俊认为，商丘市本级财政从永城市财政的经济增量中分成“理所应当”。他说，永城的许多企业是商丘市直属的，包括两大煤炭集团之一的神火集团，因为商丘市财政在这些项目上都是投入了巨资的。他举了一个例子，在新建的永城电厂项目中，商丘市财政前期拿出的开办费就高达数百万元。

　　永城市官员们算的却是另外一笔账。他们认为，永城实际上是在以牺牲自己为代价换取商丘的发展。永城市官员所说的牺牲，现在已经触目可及。由于煤炭开采，永城市的许多农田已经成为了“坍陷区”，许多村民因为房子被积水淹没而流离失所。

　　一位没有透露姓名的永城市官员说，如果永城能够财政“独立”，就能够在“抽血”的同时“造血”，通过改变产业结构来增强经济发展后劲，从而为永城的子孙后代留一条活路。而现在，这位官员有一些失望，在“32号文”中，他看到的仍然是商丘和永城的纷争。