严控耕地易地占补平衡 基本农田易地代保叫停

　　本报记者 范利祥 浙江、江苏、上海报道

　　“如果严控耕地易地占补平衡，叫停基本农田‘易地代保’，对我们的影响将是巨大的。”绍兴市国土局一位官员表示，今年是绍兴“全面发展外向型经济”的年度，对建设用地的需求只会更多。

　　而本报记者获悉，由国土资源部、监察部、建设部、审计署四部委组成的国务院联合检查验收小组已急赴全国各地，对土地市场治理整顿结果进行检查验收。

　　6月9日下午，一位接近联合检查验收小组的人士透露，这次检查以国务院办公厅于4月29日下发的《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》(国办发明电［2004］20号，以下称《紧急通知》)为标准。

　　《紧急通知》要求，严格控制易地占补平衡，未经国务院批准，不许跨省域进行耕地占补平衡。《紧急通知》同时叫停了基本农田的“易地代保”，并强调必须依法维护规划和计划的严肃性，对擅自修改土地利用总体规划的，要追究有关地方、部门及其领导人的责任。

　　浙江现象

　　浙江大学一位农业问题研究专家透露，耕地易地占补平衡，以及跨市、县进行基本农田“易地代保”，在一些经济相对发达的沿海省、市大量存在，尤以浙江为甚。

　　以绍兴为例。这几年，浙江省国土资源厅下达给绍兴市每年的建设用地计划指标在6000亩左右，而全市实际用地远远高于这个数目：1999年为1.05万亩，2000年为2.55万亩，2001年为4.42万亩，2002年6.94万亩，2003年上报用地则突破了10万亩。

　　占用了这么多耕地该怎么办？那就掏钱进行易地开垦补齐余缺。

　　这看起来是一桩不错的买卖。用地紧张的县市掏出大把的银子到其他县市开垦出耕地后，免费让“易地”的农户耕种。这样，既舒缓了本地用地紧张的局面，也让“易地”捡了个“大便宜”。

　　前述绍兴市国土局官员表示，以前，绍兴还比较穷的时候，杭州一些先富起来的县市由于占用耕地过快，而本地的可开垦耕地又太少，无法填补空缺，所以每年都会花不少钱到绍兴去开垦耕地，以完成国家耕地占补平衡的要求。随着经济发展，绍兴对建设用地的需求也急剧增加，以至于绍兴“不仅拒绝了外地的占补平衡要求，还主动花钱到外地去开垦”。

　　绍兴市国土局的一份《全力支持开放型经济发展》的报告显示，去年，绍兴市市区共向嵊州、上虞落实代保基本农田8000亩。

　　浙江省内的杭州、温州、台州、嘉善等经济发达地区的易地占补平衡或基本农田易地代保的数量已蔚为可观。据杭州市国土局统计，仅2001年以来，杭州已经从上虞、绍兴、衢州等地高价买下了将近30万亩建设用地折抵指标。

　　义乌市政府一位官员还透露，由于目前浙江省内各县市经济发展迅猛，省内易地代保难度加大，该市曾多次“向省里建议”，与安徽、江西等省协商，“搞跨省有偿代保”。或者通过政府间协议，用提供资金帮助西部地区治理生态环境来换取易地代保，或者用就业、税收来进行交换。

　　浙江省国土资源厅的统计数据表明，目前，浙江批准异地代保已达到了118.97万亩。

　　谁动了基本农田？

　　除了浙江，江苏、广东等经济发达的省份近年来也建立了“耕地易地补充机制”。

　　江苏省的做法是实行苏南和苏北的资金、资源优势互补，在全省范围内建立资源调控机制，实施耕地易地补充、易地开发，即利用苏南的资金在苏北地区开展整理土地，用苏北的新增耕地调剂苏南的占补指标。

　　南京大学商学院一位教授的统计数据表明，1999年以来，从苏南地区流向苏北地区的开发整理资金将近3亿多元。不过，江苏省国土资源厅办公室主任顾迅建表示，该省“基本农田并没有搞易地代保的”。

　　但本报记者发现，在江苏省国土资源厅于2003年10月21日在其内部网站上发布的“2003年江苏省国土资源工作要点”中表明，2003年，江苏省积极“探索苏南、苏北基本农田易地保护”，“切实稳定全省基本农田面积”。

　　宿迁市一位负责招商工作的官员也向本报记者透露，最近几年来，苏南地区“找我们谈基本农田易地代保工作的人特别多”。

　　不仅如此，一些省份还出台了各种各样的地方性法规、条例，为耕地易地占补平衡或基本农田易地代保“保驾护航”。

　　2002年10月31日，浙江省第九届人大常委会第三十九次会议通过的《浙江省基本农田保护条例》第十二条赫然规定，因城市总体规划调整或者国家和省重点建设项目建设经依法批准后占用基本农田，有关市、县在本行政区域内无法补充划入数量和质量相当的基本农田的，经省人民政府批准，可以在本土地利用总体规划期内，委托本省其他行政区域在当地划定相应数量和质量的基本农田代为保护。

　　该《条例》还规定，基本农田易地代保的委托方应当向受委托方支付基本农田建设保护的补偿费用。

　　《江苏省基本农田保护条例》和《江苏省土地管理条例》中也有类似的条文。

　　清理地方保护法规

　　老百姓称基本农田为“吃饭田”、“保命田”。因此，国家对保护基本农田的要求更为严厉。不过，对于基本农田跨市、县进行“易地代保”，国家此前并没有明确禁止。

　　前述南京大学专家认为，“要想真正地控制耕地易地占补平衡和基本农田易地代保，必须首先废除相关地方性的法规或条例。”

　　国土资源部的一位官员也表达了同样的观点。他说，这次清查“不仅要查‘易地代保’的总体数量，还要重点肃清这些‘地方保护法规’。因此，工作难度相当大。”

　　全国基本农田保护检查工作领导小组的官员告诉记者，我国现行的土地政策还有漏洞。根据《土地管理法》和《基本农田保护条例》，基本农田的占用由国务院批准，而地(市、州)土地利用总体规划和基本农田保护规划由省级人民政府批准。因此，一些地方在建设用地涉及到占用基本农田时，往往通过调整基本农田规划，回避基本农田的审批，使基本农田保护处于名存实亡的境地。

　　他表示，起始于1987年及1997年的两轮土地规划，事实上并没有得到有效的执行。为此，呼吁已久的《土地利用规划条例》正在抓紧筹备。《土地管理法》也将作重新修订。

　　本报记者了解到，到2003年年底，国内12个县级、14个市(地)级和2个省级的土地利用总体规划修编试点工作已经相继展开。并即将于今年在全国全面启动。

　　名词解释：

　　“易地占补平衡”——如果本地区补充耕地的数量难以达到占用耕地的数量，就掏钱跨市、县甚至跨省开垦耕地，以补充余额。这里所说的“耕地”指的是除“基本农田”以外的一般性农用地。

　　“基本农田”——按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划而划定的、实行特殊保护的耕地区域。它主要是高产优质的耕地。