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宁夏回族自治区委日前决定，将9个超编较多的县(市、区)的机构编制审批权，暂时上收到自治区编办，并通过财政拨款逐年递减的办法，促使超编县(市、区)清退超编人员。
从近期来看，宁夏这项举措是控制超编问题的比较有效的阶段性措施，但要从根本上遏制机构膨胀，还有更重要的工作要做。
通过财政控制编制是有效措施，但不限于减少拨款。
发达国家编制控制较好，很大程度在于财政控制，特别是立法机关对公共财政预决算审查较为严格。我国超编严重的往往集中在经济不发达地区，其深层原因在于这些地区就业机会不足，公务员职业具有相当大的吸引力，大量人员通过各种途径进入公务员队伍，也难以清退。减少财政拨款并不能根治超编问题，因为很多地区财政收支不够规范，罚款、乱收费问题严重，财政拨款只占政府收入的一部分，某些部门可以用别的经费给难以清退的超编人员发放工资。
所以，要想遏制机构膨胀，加强预算外资金管理，加强人大对公共财政预算和决算的监督作用必不可少。
目前，超编之所以成为问题，主要原因是政府职能转变不到位。职能是设定机构的依据，职能的多少直接决定机构和人员的多少，这是编制管理的基本逻辑。计划经济条件下的全能政府思维和管理模式，很大程度上影响着政府管理。政府过多地承担了不该管、管不了或管不好的公共事务管理职能，对人员的需求增加，这是超编的深层根源。但在全能主义模式下，大量增加人员，管理效果只会适得其反。
树立有限政府的理念，收缩政府职能是世界各国行政改革的基本方向，也是遏制机构膨胀的根本之策。当前我国已经确立了经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四类政府职能。政府而以宏观调控和监管为主，不应该过多直接介入经济活动，许多公共事务可以通过市场自发解决，或委托社会中介组织。另一方面，我国正努力建设服务型政府，公共服务职能应当增加，这既是改善公共管理的动力，但也可能成为机构膨胀的强大动力。
近年来，全球范围内的行政改革浪潮，其重点是进行公共服务改革，通过提高公共服务绩效，遏制了政府机构膨胀。如公共服务的民营化。政府作为政策制定者，委托企业或其他社会组织提供公共服务。如公共部门机构和人员的分类改革。即政府部门承担政策制定和监管职责，由为数不多的公务员负责；并设立执行机构，对执行机构的公职人员引进市场机制，虽人数较多但管理较为灵活。我国深圳试行行政三分制、部分地方实行政府雇员制，都是有益的尝试。
转变政府职能，对编制管理不能搞一刀切。有时候，一些部门职能和人员应该增加。宁夏这次改革，规定上收机构编制审批权的县(市、区)，不再补充新的工作人员(包括考录、聘用)，是不够科学的。考录公务员很重要，国务院各部门近年来编制总数减少一半，但在精简人员时留出部分编制，每年招考大量高素质人才。遏制超编，不能只着眼于人数的减少，更要着眼于通过提高人员素质和职能转变，提高管理绩效。
□本报特约评论员 杨波(中国人民大学公共管理学院)
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