湖北乡村土地管理系统“半身不遂”困局调查

　　《瞭望东方周刊》记者郭嘉轩、袁志国 湖北武汉报道

　　恍如一夜之间，曾被誉为“第二财政所”的国土管理所似乎崩溃了

　　修建不久的蕲(春)宿(松)公路，从湖北蕲春县张榜镇孙冲村穿过。公路上稀少的车辆与公路两旁大兴土木建私房的热闹景象形成巨大反差:从村口望去，在不到200米的距离内 ，20多处新建私房正在热火朝天地施工。一些来不及清理的农作物，在堆砌遍地的砖瓦、水泥、石灰缝隙中艰难地生长，这里原本都是良田。

　　农村费改税以后，湖北乡村土地管理一夜之间陷入了困局，农民违法乱占耕地、滥建房屋的现象已呈蔓延之势。

　　“你不抢别人就抢”

　　孙冲村地处大别山麓湖北、安徽交界处，全村2461人，人均耕地不足3分，2002年人均口粮只有395斤。由于土地粮食产出长期不能自给自足，全村普遍靠打工为生。

　　但就是这样一个本该实施严格土地保护政策的小山村，似乎在一夜之间兴起了乱占耕地建房风。据记者统计，以孙冲村一组为例，全组28户农户，近一年内占用耕地兴建私房的就有15户。

　　孙冲村一组村民张自专觉得很吃亏：“2002年开始，农民建房管理比以前宽松多了，只要给村里交一笔‘土地补偿费’，就可以随意找地方盖，再也没人来收费了。我的房子盖早了一年，当时房子建筑费用一共5万元，缴纳‘村级土地补偿费’、‘建房规费’、‘土地调整费’等税费就花了近万元。”

　　提到耕地保护问题，张自专激动地告诉记者:“哪有农民不心疼耕地的，但现在土地部门管理这么松,你不抢别人就抢，大家只好先占了再说。”

　　据了解，从2003年初开始，张榜镇的土管、城建、地税等部门再也没有到村里来过。对此，村委会主任胡新华显得很满意。他说:“现在群众要盖房，给村里交钱就可以选地，村里基本不干预。”

　　因为孙冲村历年债务太大，仅欠村干部工资就有13万多元，村民同意把“土地补偿费”作为村集体收入，“这两年全村占地基费共收了近30万元，全部用于村里开支了，复垦耕地从没搞过。”

　　张榜镇主管土地的副镇长胡恒生告诉记者，自从湖北省政府下发了“关于农民建房收费标准”的文件后，国土部门审批农民建房只收取5元的《集体土地使用证书》工本费。这一政策深受广大农民群众的拥护。但由于配套政策没跟上，乡镇国土所因缺乏经费难以正常开展工作。

　　他给记者算了一笔账:办理一户农民建房用地登记发证业务，要多次到现场勘测定界，确定土地权属和面积，判断是否符合规划，每户的工作成本一般在200元左右，而实际每个建房户只收5元的工本费，不仅保不了本，还要倒贴。所以，有些乡镇所干脆一分不收，一证不办，无疑助长了农民乱占滥建之风。　

　　张榜镇国土所原有8名职工，从2003年开始由于工资无法发放，大家只好出去自己找饭吃。从2003年开始，土管所没有办理一户农民建房手续。这意味着，张榜镇目前所有的农民建房都是违法的。

　　湖北全省的状况更让人触目惊心。湖北省国土资源厅不完全统计显示，2002年以来，湖北省农村建房户121096户，占地面积2.15万亩，其中未批先建、批后超占等违法建房和非法转让、出租的户数有39095户，占地面积达到6715亩。农民违法乱占耕地、滥建房屋的现象已呈蔓延之势。

　　国家审计署武汉办事处一份抽样调查显示:2002年以来，湖北十堰市郧县有476户农民建房，有65%的建房户没有到国土部门办理手续；襄樊市襄阳区233户农民非法占用耕地共计150亩建房，其中50%以上是一户多宅，单户占地最多的达1270平方米，远远超过了法定每户200平方米的最高标准。

　　基层土地管理系统基本垮了

　　税费改革切断了土地部门伸向农民的收费之手，土地管理部门内部矛盾一下子激化了。

　　蕲春县土管局局长陈友明直言不讳地告诉记者，税改之后，基层土管系统工资无法保证，具体业务没有配套政策支持，组织体系基本瘫痪，管理职能基本空白，耕地保护“占一补一”完全不能保证。“税费改革后我们接连受到的几大冲击，一下子就把土地系统摧毁了，土地职工都下了岗,谁来保护耕地？”

　　第一个冲击是队伍濒临解体。蕲春县土地管理职工有200多人，一年的财政拨款只有16万元，与实际需求差距巨大。工资停发后，只剩机关几十号人在上班，下面土管所90%的职工都出去自谋生计。

　　第二个冲击是土管部门失去了执法手段。客观地说，收费管理在过去很长一段时间内，是一种很有成效的管理威慑手段。在税费改革后，关于农民建房的政策比较凌乱。农民认为不论任何情况办理建房盖房只出5元工本费，所以一度出现建房风，乱占耕地、一户多基比较突出，土地部门手中没有了处罚手段，不知道该依据什么政策进行管理。而村里为了弥补债务亏空，向村民收取“土地补偿费”，为农民建房大开绿灯。

　　湖北省国土资源厅人事教育处副处长孙光明向记者打了个形象的比喻，目前全省国土系统就像一个“半身不遂”的病人，腰部以上的肌体健康有力，腰部以下肌体基本不起作用，思路清晰却无法前进半步。

　　据了解，湖北省1129个乡(镇)国土所，已有60个工作完全停顿，368个只留人值班，剩下701个所勉强维持运转。孙光明坦言，这个数据截止日期为2003年6月。之后的具体数据已无法调查，但情况必然是更加恶化。 恍如一夜之间，曾被誉为“第二财政所”的土管所似乎崩溃了。

　　土地管理失控将祸患无穷

　　据《瞭望东方周刊》调查，由于历史原因，国土资源部门从一开始就没有统一编制，各地自行安排事业编制、出台收费政策，形成了“收费养人”的局面，“造就”出一支庞大的队伍。

　　目前湖北国土资源系统24361人中，核定编制的只有17785人，无编制的有6576人，占27%；作为自收自支事业单位的乡镇国土所，纳入财政预算的人员不到8%，其余人员工资、工作经费全靠预算外收费来维持。

　　税费改革后，土管所原来靠收取征地管理费、土地登记费、个人建房管理费和罚没收入来维持工作运转的行为被禁止，土管所职工的生存一下变得严峻起来，2003年上半年，全省国土资源系统所得各级财政拨款4263.77万元,人均只有1750元。

　　机构改革政策迟迟未出台，国土系统即将进行垂直管理的说法一度广泛流传。于是一些地方政府纷纷从土地部门抽取资产，过去被视为“第二财政局”的土地部门，很多已经成为资产空壳。目前湖北省已经正式发文要求各级土管部门冻结人、财、物，但中央配套改革政策迟迟不出台，客观上加大了土地部门的压力。这些情况，已经成为全国一个普遍性问题。

　　对湖北土地系统“半身不遂”现象专门进行过调查的孙光明处长告诉记者，基层土管所的建设既关系到农村耕地保护和农民切身利益，也关系到党和政府的形象，是整个国土资源管理网络的重要组成部分，目前土地主管部门正在努力探索改革办法。

　　据《瞭望东方周刊》了解，目前已被普遍认可的几项改革举措包括：

　　一是进一步精简机构，精简队伍。根据国土资源管理的职责和任务，按照区域自然条件和因地制宜的原则，按地区分类合并设置基层国土所，科学合理核定每个所的人员编制。以湖北为例，如果改革到位，基层土管所只需6000人左右，可比现有人员减少近50%。

　　二是保证乡镇国土所的运转经费。可考虑将乡镇国土所的经费纳入财政预算，中央和省级财政应根据各地财力状况加大对县市国土部门转移支付的力度。

　　三是尽快出台有关国土系统管理体制改革的政策。有关垂直管理的配套迟迟不出台，使各级政府部门和土地部门都持观望态度，这期间形成巨大的国有资产流失，时间拖得越久，以后改革的成本和阻力将越大。

　　“土地是国之命脉，这个问题早该引起社会关注了！”孙光明焦灼地对记者说，“目前最迫切的是解决乡镇级国土部门分流人员的安置问题，由于这部分人员在机构改革中未列入财政预算，转移支付中也没有专项经费。有的乡镇所因建办公楼、职工宿舍欠下借贷款不能偿还，如果分流，必然要退还职工所交的风险抵押金、补发工资、基本生活保障等，所需大笔资金从目前政策上没有来源。由于这些具体问题无法妥善解决，这些分流人员已经成为潜在的不稳定因素，一旦管理失控，将祸患无穷！”-