地方发债利弊再度交锋 政府职能定位已成焦点

　　大量地方债都在以不规范、变通、隐蔽的形式发生，且规模不断膨胀；必须首先确定地方政府的职能定位——究竟是经济增长，还是公共服务

　　本报记者 张宇哲

　　地方财政通过发债融资能否解决财政困难？地方政府是否可以通过发债解决市政建 设资金？近日在北京举行的一次研讨会上，财政部、发改委、国务院发展研究中心、社科院、北京大学等方面的专家就此争执不下。

　　尽管观点交锋激烈，但与会专家都强调，必须首先确定地方政府的职能定位——究竟是经济增长，还是公共服务？

　　财政体制缺陷

　　在国务院发展研究中心宏观部财政金融研究室主任倪红日看来，现行财政体制的缺陷，使地方财政行为扭曲，最近曝出的江苏“铁本事件”，就是因现行财政体制的缺陷所致。

　　“如果把地方财政寓于整个财政体制中，并不存在地方与中央政府的‘对讲机制’。实际上，地方政府与中央政府的博弈非常激烈。”倪红日认为，地方政府较大程度上仍是城市经济发展的主导因素，这一点从其招商引资的力度就可体现。

　　但为了发展的需要，地方政府会以全年的财政支出来确定收入指标，并根据财政收入规模扩大支出；当财政支出超过规模时，地方政府又会根据这一支出指标扩大下一年度的收入指标，形成恶性循环。

　　同时，地方政府等同于国有企业的“老板”，城市财政担负着国有企业的全部无限责任，包括发展、生产、破产等；它也要承担城市市政建设和发展职能。受《预算法》的约束，地方政府必须保持地方财政的平衡，这加剧了其自我培植财源、追求利益的迫切性。

　　一个现实问题是，地方政府税权很小，没有发债权；现行分税制的财政体制对地方政府的激励过大，比如新增的增值税是按照1：3的比例留存地方，所以地方政府肯定要追求本地的经济增长，会有一种积极培植财源创收的冲动。

　　据倪红日了解，全部财政支出(不包括赤字)80%以上都在地方政府。这牵涉到政府绩效监督考核体系是否应该建立？随之衍生的一个新问题是“考核什么”——是经济增长还是公共服务？现行财政体制的设计是刺激经济增长，偏重效率，忽略公平，那么政府财政体制的目标、安排原则究竟是什么？应以效率还是公平优先？

　　预算外资金的支撑

　　据倪红日考察城市财政现状得出的结论，城市财政的基本状况是“预算内资金管吃饭，预算外资金管建设和福利”。以北京为例：预算内的生产性投资至今已下降到10%，非生产性投资(主要是市政建设方面)也呈下降趋势，还不如建国初期。

　　这说明地方政府城市建设的资金，相当的比重来源于预算外，包括以政府为依托的投资公司。这些庞大的政企联合体公司——资产组合多样的投资和实业公司——与城市财政有着各种潜在资本关系。

　　同样的情况也发生在上海。财政部财科所贾康介绍，在浦东建设中，财政正规渠道预算内安排的配套资金只占整个很小部分，其他预算外资金来源中，很重要的一条是由政府操纵、以公司形式筹集的公司债、项目债。这些项目债就是地方政府的变相地方债，所支撑的项目大量来源于预算外资金。

　　据了解，这在地方上是普遍做法，很多大的地方项目都是如法炮制。

　　变相地方债五花八门

　　深化财政体制改革，要求形成一个相对合理的分税制财政。大量变相的地方负债该怎么处理？就中国现行制度看，《预算法》第28条规定：除法律和国务院另有规定，地方政府不得发行地方政府债务。

　　贾康介绍，从官方规定的有据可查的记录中，找不到任何案例和法律，开启地方发债融资的口子，也没有一个国务院特设批准的先例。

　　但现实情况完全不同。从他近两年搜集的资料看，大量地方债以不规范的、变通的、隐蔽的形式不断发生，且规模不断膨胀。

　　更严重的是，地方还存在其他更加复杂的混沌状态的负债，而且越到基层情况愈加五花八门。例如，2000年启动农村税费改革后，农民的利益得到了保障，但基层财政要承担的义务教育、农村五保户的配套资金等事项，财政资金不足支持，矛盾凸显尖锐。有的地方政府通过发债填补缺口，有的地方甚至出现了通过发债融资上缴中央的企业税。

　　关于中国基层政权县乡两级的实际负债，有一种统计是2000年时约达3700亿元，这在当时已是天文数字。近几年这个数字进一步膨胀，仅四川省的地方负债就近800亿元 。

　　市政债的可行性

　　有关专家建议，应给地方债一个合法制度，有必要“开正门，堵后门，还要修围墙”。

　　贾康认为，既然《预算法》中有“地方政府不得发行地方政府债务”的规定，就应为地方政府发市政债券建立一套可操作规则。不过，来自财政部财科所的研究员刘尚希教授对此持不同意见，他认为，中国还不具备发展市政债券的基础条件。

　　在他看来，城市市政发展融资，首先应该分清地方政府的债务是直接债务还是或有负债。地方政府大量的债务实际上是或有负债，这不能算真正的债务，其法律上的责任主体是与政府有关系的企业。

　　“如果将或有负债合法化，就等于承认或有负债法律上的责任主体是政府，就会打破政府与企业间的防火墙，政府是自己找了个包袱来背。”刘尚希认为，地方政府是中央政府的代理人，省级是中央的代理人、县级是省级的代理人，以此类推；下一级政府的债务实际上都是上一级政府的或有债务，就是由这种委托代理关系决定的。

　　他认为，地方县乡财政的困境是因为委托代理的链条过长造成的。作为代理人，地方政府不会考虑风险；假如给地方政府发债放“绿灯”，不仅扩大了风险，潜在的危机还在于使未来的政府受伤害，下一代百姓寅吃卯粮。按照这个逻辑，地方政府是否需要为项目融资借债、借债的目的是否是追求“政绩工程”，将直接涉及政府的职能如何定位问题。

　　刘尚希认为，根本的问题是政府不应大包大揽市政建设。比如沈阳，市政建设是围绕项目融资，通过市场机制来运行的。