宏观调控：全新的挑战

　　□ 文/本刊记者 李兵

　　在今后相当长一段时间内，我国国民经济能否平稳地发展，在很大程度上取决于政府宏观调控的结果。在日趋复杂的利益格局下，政府如何进行宏观调控，应该采取哪些手段，《法人》带着这些问题采访了中央政策研究室经济局局长李连仲教授。

　　从被动反应到主动出击

　　《法人》：与过去相比，这次国家宏观调控反映出一些新的思路和特点，具体体现在那些方面？

　　李连仲：当前，经济虽然还没出现过去总体过热的现象，但宏观调控的措施已经接踵而至，出现了从过去被动反应型向现在主动出击、注重预警型的转变，及时消除发展中的隐患。

　　此次宏观调控注重经济增长方式的转变。我国经济长期以来高投入、高消耗、低效益的困境长期得不到解决，以增量资本产出率来衡量的投资效率越来越低，大约投资8元才能使GDP增长1元，我国1万亿美元GDP消耗能源是美国的3倍，日本的6倍。我国已经成为继美国之后第二大石油进口国，粗放型的经济增长加剧了资源短缺的压力，使国民经济持续发展难以为继。政府有关部门正在运用财政政策和货币政策，支持和鼓励节能和环保的项目，限制和禁止高耗能，高污染的项目。

　　《法人》：随着我国市场经济的不断完善和发展，我国宏观调控正逐步走向成熟，拥有了较为完整的体系。这一体系有那些部分组成，发挥着什么样的作用？

　　李连仲：宏观调控的功能是保持国民经济的平稳、快速发展，调控的手段则是综合运用经济的、法律的手段以及必要的行政措施。经济手段中，财政政策包括运用预算、税收、债券、转移支付等手段，来调节经济结构和社会分配，主要职能由财政部承担;金融政策主要指中央银行和监管部门通过实施货币政策加强对金融业的监管，综合运用利率、汇率、贴现率、存款准备金率和公开市场业务等手段，调节货币供应量，稳定币值，促进经济增长，这一职能主要由中国人民银行和银监会承担;国家计划确定的宏观调控目标和总体要求，各产业结构的调整与发展方向，是制定财政政策和货币政策的主要依据，这一职责主要由国家发改委承担。

　　在过去计划经济年代，我国制定的宏观经济政策大多以行政文件的形式进行传递和贯彻，如今则更强调用经济手段并辅以必要的法律手段。社会主义市场经济是法治经济，法律的地位和作用日益凸显。今后，为进一步提高宏观调控政策的权威性和约束力，需要将一些长期坚持的政策纳入法制轨道，以加大执行的力度。

　　不过需要指出的是，在当前，政府仍掌控着大量的经济和行政资源，各地政府都直接或间接参与经济活动，如招商引资、盲目投资、重复建设等等。2003年上半年，中央主导的固定投资项目总额同比下降了7.7%，而地方政府的投资却增长了41.5%。还有一些地方超出国家有关规定，用行政手段配置资源，给民营企业优惠的土地政策、税收政策和隐形贷款担保，是一些行业出现过热的一个重要原因。因此，要坚持依法行政，上下统一，行政手段仍不可或缺。

　　应对复杂利益格局

　　《法人》：在经济转轨过程中，出现复杂的利益格局和不同的利益诉求，这使宏观调控的难度加大，成效也大打折扣，如何看待这个问题？

　　李连仲：在经济转轨过程中，由于其他所有制经济成分在国民经济中所占的比例上升，再加上各地、各部门之间的利益并不总是完全一致，这就使过去行之有效的调控方式受到很大的影响和制约。比如国家为遏制钢铁、房地产业投资过热的势头，严格清查和控制信贷，取得了一定的成效，但同时也应看到，现在真正由政府主导的投资在下降，由民间投资或外资发起的投资在不断地攀升。我国城镇居民的存款超过10万亿元，仅温州就有数千亿的民间资本到处寻求项目，而每年引进的外资高达500亿美元，这些资本的投资去向很难严格掌握。

　　在利益分配上，一些地方政府并不总能顾全大局，与中央保持一致，有的地方官员可能由于种种原因，而不惜阳奉阴违，搞上有政策、下有对策。江苏铁本项目就是当地政府及有关部门严重失职违规的事件，这个事件的发生绝不是偶然的，它集中地反映出一些地方官员公然违背国家的调控政策，越权审批项目、审贷不严，甚至纵容企业的违法行为，而企业则在登记注册、项目报批、土地占用等方面，存在大量的违法违规行为。

　　再比如，国土资源部把土地规划管理和供应的调控当作极为重要的宏观调控手段，为保障粮食安全、维护农村稳定，实行严格的土地保护制度和征用制度，然而一些地方政府却大肆经营、倒卖土地，筹集大量资金搞形象工程，开发区热的背后隐藏着大量的违法、违规行为。

　　《法人》：刚才您提到在经济手段中要运用财政政策、货币政策和计划手段进行调控，那么这三者相互关系、适用范围和所起的作用怎样？

　　李连仲:我国的宏观调控已经由过去主要靠计划调控转变为财政政策、货币政策和发展计划相结合的，既明确各自分工，又总体配套和综合协调的调控机制。显然，在新的宏观调控机制中，不管是财政政策、货币政策还是计划，各有其适用的范围和不足，只能相应地承担一部分调控职能，还要用其他手段相配合。

　　随着积极财政政策功能转型和新一轮经济扩张期的到来，宏观经济调控应主要由依赖财政政策，转向主要依赖货币政策。在货币政策和财政政策主导地位转换的背景下，央行将根据经济形势变化采取预调和微调办法调控货币供应量的增幅，同时灵活运用多种货币政策工具，来调节不同行业的信贷规模，传递信贷政策意图。各国国情不同，央行的地位与作用也不同。

　　在美国，美联储的地位无与伦比。在我国央行的地位并不很高，如在去年央行就出台了控制房地产贷款的文件，但随后就被来自各方的阻力所抵销;央行提出要采取措施预防通货膨胀，也不被社会各界所认同。然而，央行出台“121文件”控制地产热、提高存款准备金率、实行差别准备金率，这些调控手段正在潜移默化的发挥着作用。从长远看，保持货币政策的独立性、强化中央银行货币政策的调控作用是市场经济发展的客观趋势，我国也不例外。

　　另一方面，货币政策和财政政策只有紧紧围绕、体现国家总体的发展目标和规划，才能发挥其应有的作用。国家发改委制定的区域经济发展、产业结构调整、居民收入分配提高等目标都要通过财政、货币政策来贯彻实施。货币政策只有与产业政策、财税政策相协调，才能解决当前部分行业过度投资的问题，促进产业结构的优化升级。

　　《法人》：宏观调控应怎样与时俱进、不断创新？

　　李连仲：不断增强宏观调控的预见性和可操作性。要建立科学的宏观调控体系，把宏观调控寓于日常的宏观管理之中，建立经常性的形势分析制度，强化事前预警，尽量把隐患消除在萌芽状态。要讲究调控艺术、把握调控力度，避免急刹车，努力实现平缓过渡，实现经济社会的协调发展。