宏观调控的法律视野

　　□ 文/李曙光

　　国家对经济的宏观调控在任何情况下都不能违背市场经济的基本理念，不能对市场经济的法治基础构成损害

　　由于十几年来经济改革过程中对统筹协调发展的忽视带来改革中积累的深层次矛盾 爆发，加上去年SARS以后喷发的投资饥渴症, 今年一季度以来,在全国各省区都出现了固定资产投资增长势头过快，土地资源、煤电能源与原材料全面短缺，钢材、石油价格飞速上涨的局面。面对这种经济发展不健康的情形，中央政府及时采取一系列政策措施，进行宏观调控。

　　这些措施包括把国土资源部调整为宏观资源控制部门，遏制对土地的滥行开发和对耕地的挤占现象；提出科学发展观，纠正地方政府片面追求短期和单向的利益本位政策;抽紧银根等，以给各地的投资饥渴症降温，促使过热的经济继1993年之后第二次软着陆。应该说，中央政府审时度势，因时制宜，采取的这一系列政策措施是及时的、有效的。那么从法律的角度如何来认识宏观调控，中央政府宏观调控的权力来源是什么，宏观调控的法律规制有哪些，宏观调控权的法律限制又是什么呢？本文就此谈谈看法。

　　什么是宏观调控

　　“宏观调控”作为经济学范畴和法学范畴，内涵有所不同。在经济学中,“宏观调控”几乎可与“国家干预”、“政府调节”等通用，政府为弥补市场缺陷对国民经济进行“调节”(adjustment)和“控制”(control)的各种措施都可归纳为“宏观调控”。

　　而在法学中,“宏观调控”反映为一个个具体的制度设计和制度安排，这种制度设计和制度安排体现为一套权威性高的法律规范和稳定性强的政策手段。而这些法律规范和政策手段往往是涉及到有关宏观经济和社会综合目标的实现。可以说，从法学的角度来做个定义的话，宏观调控指的是在一个特定的经济和社会发展时段，特别是在市场失灵时，中央政府从社会公共利益出发，为实现宏观经济和社会变量的基本均衡与经济社会结构的优化，引导国民经济持续、健康、协调发展，在现有法律规范的基础上对国民经济和社会所进行的总体调节和控制。

　　宏观调控的权力来源

　　从法律上说，中央政府的宏观调控权力必须具有合法性，也就是说运用宏观手段治理社会、主导市场的时候，必须具有法律依据。从形式上看，宏观调控权来源于法律上的明确授权。在把法律仅理解为制定法的情况下，宏观调控权的确立、分配和行使等内容，要通过国家制定的法来加以体现。此外，宏观调控权也是国家的经济管辖权的具体化。作为国家主权或更为具体的管辖权的组成部分，从根本上说，宏观调控权同样是整个国民总体的一项重要权力。

　　随着经济社会的发展，国家的职能和权力也在不断膨胀，这在很大程度上影响着宏观调控权的产生和发展。由于“现代市场经济就是有宏观调控的市场经济”,已成为一个较为公认的命题，因此，宏观调控也被认为是现代国家新获取的一项重要职能，其目标是解决经济、社会领域的诸多现代问题。此外，由于宏观调控作为一种公共物品，是私人主体所不能提供或无力提供的，因而只能由国家承担起提供公共物品的重任。从这个意义上说，宏观调控首先是国家的一项义务，其次才是国家的一种权力。

　　宪法是国家的根本大法，在整个法律体系中起着母法的作用。中央政府在代表国家行使宏观调控权的时候，首先必须具有根本法的依据。

　　在中国经济改革进程中，中央政府频频使用宏观调控手段。人们不禁要问，其权力的合法性来源是什么？1993年3月通过的宪法修正案为中央政府的宏观调控职能做了一个注脚，提供了一个基本法的依据。1993年宪法修正案规定:“国家加强经济立法，完善宏观调控。”同时，作为国家立法机关的全国人民代表大会通过的《国民经济和社会发展“十五”计划》将中央政府的主要职能定位为“搞好宏观调控和创造良好的市场环境”。应该说，这使得中央政府因应时势的宏观调控有了合法性。

　　问题是，中央政府宏观调控权力的边界在哪里？中央政府在使用宏观调控权力时，是不是事无巨细都要宏观调控，其宏观调控的权力行使是否要科学论证，宏观调控的决策过程是否公开，宏观调控权力行使有无监督，宏观调控的效果如何谁有权力评估，宏观调控的决策失误应否承担责任？这是在现代市场经济条件下，一个法治政府在进行宏观调控时所面临的重大问题。

　　调控手段与法律规制

　　按照经典的自由市场理论，政府调控市场的手段无非是两种：一是财政与税收手段，一是金融货币手段。财政与税收手段用来强化或弱化政府对经济发展的推动力，在中央政府所辖各地区进行转移支付，调节贫富差距，并作为“慈善家”提供公共物品和就业机会。金融货币手段则是通过利率机制、控制货币信贷规模、实施外汇管制等手段来实现中央政府调控市场的目的。

　　在像中国这样的转轨国家，中央政府除了上述两种手段外，还有一项重要的但常被忽视的手段，即国家资源的调配手段。由于城乡二元结构的存在，土地与能源资源的短缺，中央政府对国家资源的释放度和控制性就成为一种很重要的宏观调控。

　　上述中央政府的三种调控手段实际上是与相应的法律制度安排密切相关，相应的法律规制是中央政府上述三种手段的合法性来源。如果没有相应的法律规制，中央政府的宏观调控就有可能僭越法律的授权和被滥用。有的学者认为，为使我国现行宏观调控法律法规系统化，确保国民经济健康、快速和持续增长，集中规定宏观经济的调控原则、调控主体、调控客体、调控程序、调控责任和宏观经济争端解决机制等基本问题，迫切需要制定《中华人民共和国宏观经济调控法》。我不认为这个法是必要的。

　　中央政府宏观调控法律机制的完善主要在于市场经济基本法律制度的完善，一部单行的宏观调控法是解决不了市场经济基本法律制度构建的。我认为，有关政府宏观调控的市场经济法律规制主要是指四个层次的法律：一、与市场经济的产权相关的法律规制，如宪法对公私产权的保护、税收基本法、财产法、土地法、国资法等等；二、有关与市场经济运行相关的法律规制，主要指的是市场的进入、交易和退出的法律制度，如公司法、合伙法、个人独资法、商业银行法、工商登记法、合同法、票据法、担保法、证券法和破产法等；三、有关政府管制的法律，如反垄断法、反不正当竞争法、外汇管理法、环保法等；四、有关劳资关系和社会保障的法律制度，如劳动法、保险法、社会救济法、国民健康法等。上述法律制度的完善是政府宏观调控手段有效性的前提。

　　宏观调控权的法律限制

　　西方市场经济国家的宏观调控一开始就是建立在自由竞争的市场经济理念和财产所有权不可侵犯、意思自治和契约自由所构成的法治基础上的，这为国家宏观调控的内涵界定提供了一种限制性标准：国家对经济的宏观调控在任何情况下都不能违背市场经济的基本理念，不能对市场经济的法治基础构成损害。在这种观念的指引下，当国家宏观调控权的行使有突破底限的可能时，法治便成为政府不得不面对的一道障碍。我国的国家宏观调控的制度背景是：政府官员缺乏法治理念、缺乏依法行政的传统；政府的治理社会方式是干预型和介入型，政府是全能政府；市民社会和私权至上的制度框架没有建立起来；没有契约自由和意思自治的传统。因此在赋予中央政府宏观调控权的同时，更应着力于限制国家宏观调控的权力范围和权力行使方式，以保护市场经济的微观基础不受政府滥用强制权力的破坏，并注重当公民合法权益受到国家宏观调控的侵害时有切实有效的救济手段。

　　对于中央政府的宏观调控权的法律限制，更主要的来源于《宪法》和《立法法》，我国宪法对中央政府的权力职能的定位以及立法权的规定，《宪法》中的质询与询问，对行政机关的规范性文件的审查，罢免和撤职，以及《立法法》对立法权限和程序的明确规定，都界定了中央政府宏观调控权的边界。同时，《宪法》和《立法法》规定“全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律”、全国人民代表大会常务委员会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，国务院有权“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”，这些条文对宏观调控机关违反法律行使宏观调控权提供了最后的法律救济手段。

　　(作者系中国政法大学研究生院副院长)