宏观调控下利益棋局的多头博弈

　　周雪飞 (北京)

　　2004年的中国经济注定是不平静的。有关“经济冷热”、“通胀通缩”的白热化论战尚未尘埃落定，宏观调控的举措便已接连发力、频频出手。随后开始的便是对如何调控的又一轮争论。

　　从来没有任何一次经济决策引起过如此众多的反应和评论，空前复杂的声音表明，改革25年来，已经形成了多元的利益主体。他们在宏观调控中悉数登场，基于各自立场发出不同的声音，在现有的政治框架内，急迫地寻找利益代言人，寻求表达自己利益诉求的方式。形象地说，当前的经济走势更像是一盘多方参与的跳棋，地方、部门、国企、民企等各方都想以最快速度和最佳路径向前推行。

　　利益的博弈需要成本，好的机制可以减少损耗，并保证博弈的结果是一个值得多数人追求的目标。

　　多声部的喧嚣

　　人民银行(央行)一季度货币政策执行报告明白无误地告诉人们，下一阶段稳健货币政策的取向是“适度从紧”，与此同时“要防止急刹车，避免大起大落，促进经济平稳发展”。

　　央行报告对宏观经济的基本判断是：当前投资出现过热，必须采取措施坚决遏制。但是，在与市场对话时，央行似乎处于弱势地位。如何对症下药，央行左右为难。由于传导机制不畅，央行货币政策出现阻滞，导致货币工具的使用空间和有效性严重受损。

　　在改革向纵深推进的今天，政府的宏观调控应以经济手段为主，而这其中最具灵活性的首推货币政策。在市场经济条件下，货币政策的一个重要功能是向市场发出信号，但央行的预警往往被视为“一家之言”、“仅供参考”。

　　更何况，很多时候央行出台的举措并非无懈可击、恰到好处。有学者认为，央行有时思路不够清晰，关键步骤左右摇摆，致使其政策效果大打折扣。当货币政策的权威性和有效性被打上问号时，必然导致银行和企业对央行的预警信号置若罔闻。可以说，央行的政策遇到了包括其自身在内的严峻挑战。

　　事实上，央行实施货币政策的独立性一直受到外部的影响与制约。不仅一些中央部门带有各自的利益倾向，地方政府更是权力冲动强烈。因此现阶段的调控措施，最立竿见影的环节并非央行的货币信贷政策，而是计划部门的项目审批、督导检查或监管部门的“窗口指导”。

　　同样耐人寻味的是，权威机构在决策过程中缺少中立和超脱的观点，使得围绕经济走势的争论空前激烈。中央相关部门对形势的判断存在明显分歧，某种程度上导致了宏观调控的时机延误。

　　最为典型的纷争便是“经济热与不热”和“通胀会不会发生”。去年下半年开始，学界关于中国经济是否过热的争论便不绝于耳，作为宏观管理部门的央行与发改委也各持己见。即便是现在，关于“中国会不会发生通货膨胀”的问题仍未达成共识。

　　今年2月24日发布的央行2003年货币政策执行报告明确指出，通货膨胀压力加大。此间央行行长在公开场合亦表示,当前通货膨胀的趋势很明显,值得关注。而来自国家统计局的分析则是，目前通胀压力并不大，中国经济发生通货膨胀没有基础。不久前国家统计局局长也认为，就当前中国经济而言，通货膨胀还没有出现。统计局和央行的口径迟迟无法统一，政策的可信度由此而下降。

　　而且，当前经济运行中的问题是结构不合理，从调控手段与政策分工来看，货币政策侧重于总量问题，结构问题当由财政政策来进行调节。可偏偏现在只能依靠货币政策，财政政策好像没有什么回旋余地,并且货币政策已经适当收紧，可财政政策还是扩张性的。

　　紧货币、松财政的政策搭配，放在当下的确有点难以自圆其说。因此，削减政府投资项目、暂缓实施促进投资的财税改革、调整财政支出结构，就成为财政配合宏观经济的必然政策选择。但是，要让财政政策在宏观调控中发挥更大作用，显然还需要更多的“政治智慧”。

　　与以往不同的是，此次 “管紧土地、看好信贷”的宏观调控措施的着力点，将国土资源部推到了前台。用最严格措施控制土地审批，在经济发展和保护土地之间寻找最佳平衡点，是国土资源部对经济发挥宏观调控的应有之举。但真正落实起来，恐怕并非易事。据调查，截至2003年底，国家土地储备约为170万亩，但囤积在开发商手中尚未开发的就有70万亩。仅今年一季度，全国就发现土地违法行为1.6万件，现已立案9900件。

　　针对当前产业结构、投资结构和信贷结构存在的诸多问题，为控制投资过热和银行信贷风险，发改委、央行、银监会应加强产业政策和信贷政策的协调配合，建立密切的协调和信息通报制度。虽然实际操作中可能会出现越界现象，但相关部门间的相互协作、密切配合，无疑会减小因权力掣肘、利益分割所带来的博弈成本。

　　商业银行乘虚而入？

　　其实，早在2002年下半年，宏观领域便出现了货币信贷快速增长、固定资产投资迅猛的苗头。进入2003年，金融机构信贷扩张更是呈“超常规”增长趋势，多数新增贷款投向了钢铁、建材、有色金属、汽车、房地产、纺织等行业及地方开发区建设。

　　贷款投向的高度集中，不仅直接导致信贷风险的加剧，而且还会引发更深层次的问题，诸如行业无序竞争、产业结构失衡、地区发展不平衡等。这就好比是把所有鸡蛋放在同一个篮子里，倘若不慎失手，就将全部报废。

　　而真正让人困惑的是，银行前些年尚处于“惜贷”状态，不知何故突然间又转向“热贷”。去年“两会”之后，各地“大干快上”意愿相当强烈，不仅地方政府从外部推动银行放贷，而且各家银行也有一种“配合的冲动”。

　　巧合的是，当是时也，央行和银监会恰好处于分拆阶段。从部门利益来讲，传统上长期由央行执掌的监管之权要让渡给银监会，当然是“忍痛割爱”、“很不情愿”的，所以两者的关系显得微妙复杂。

　　更由于央行和银监会职能划分困难、定位不清，并没有原来想象的那样简单，这就造成一种事实上的“监管真空”。于是商业银行普遍趁机“放水冲沙”、超常规放贷，从而上演了一幕银监会成立后的“老鼠戏猫”。

　　个中原因在于，商业银行急于通过增加“分母”方式来完成银监会下达的降低不良贷款率的硬性任务。从其后公布的业绩来看，四大国有银行早在2003年上半年就基本上完成了全年任务。银行业主力的四大国有银行都有超额准备金，经济过热情况下货币流通速度也会加快，因此央行出台的一系列举措，诸如加强房地产信贷管理、上调存款准备金率等并未达到理想效果。

　　不仅如此，2004年一季度的贷款增速丝毫不减。在这种背景下，“五一”长假之前，中国银监会要求相关商业银行暂停所有贷款发放，这一罕见的“行政命令”，引起了广泛关注。

　　央行两种职能分离后，原有的央行内目标冲突转变为部门间冲突，加之跨行业跨部门业务往来逐渐增多，各部门的摩擦不可避免。换言之，银监会和央行之间的协调成本将会非常之高。因为这种部门冲突的背后，体现的是各方利益和权力的再分配。

　　正面的交锋不乏其有。最为典型的例证是，央行和银监会在事关房地产信贷政策的“121号文件”上存在较大分歧。由此引发的思考是，像这种既涉及产业政策又涉及银行监管的规定该由谁来制定，两家机构之间应如何协调？显然，目前还没有一个明确的答案。

　　这种冲突在今年央行出台差别准备金率措施时再次凸现出来。有关人士认为，这一举措与银监会的风险监管产生“撞车”。央行的本意是控制信贷过热现象，可是却不由自主地干扰了银监会监管权力的完整性。

　　实际上，矛盾在日常工作中便已有所显现。突出的表现是，如果没有监管职能，央行担心自己制定出来的货币政策无法实现，而银监会则更担心自己成为央行的附庸。

　　这从一个侧面说明，建立中央银行与监管机构之间的协调配合机制已成为非常紧迫的任务。然而，难点在于，银行监管者与货币政策的制定和执行者的工作思路与习惯要求各不相同。并且，在监管信息的共享问题尤其是信息来源上，两个机构也会存在摩擦和障碍。

　　地方政府的利益冲动

　　毋庸置疑，我国经济运行中出现的一些新的矛盾和问题，表面看来是经济过热与投资增幅过大、结构不合理现象，实质上是“全面、协调、可持续”的科学发展观和正确政绩观与片面追求经济增速的落后发展观和错误政绩观之间的博弈和对垒。

　　长期以来，地方政府一直热衷于较快的经济增长。时至今日，许多地方依然没有摆脱盲目、片面追求经济增速的思维模式，还是把增加投资作为推动经济快速增长的主要手段。政治周期与新一轮经济增长周期的上升期相互叠加，强化了地方政府的扩张冲动，这对投资增速过猛、规模偏大起了推波助澜的作用。

　　地方政府的投资冲动由来已久。虽然在1994年分税制实行以后，财权大多集中到了中央，地方不能发行地方债券，但地方政府依然想尽办法进行投资。现在不少地方领导的主要精力都放到了去北京跑部委要项目上，被戏称为“跑部前进”。

　　除了争取中央的投资项目外，地方建设的主要资金来源就是银行贷款、出让土地使用权、挪用养老金以及拖欠工程款等办法。问题就在于地方政府没有约束机制，它替企业担保、出让土地、经营城市等等，但是公众却看不到它的资产负债表。地方政府究竟有多少欠债，目前没有确切的统计数字。

　　然而，一个国家某个时期内资源的可动员量是一定的，在经济高涨时期，地方政府对经济增长速度的过分热衷，势必形成过度投资、重复建设，由此导致经济过热甚至通货膨胀。这种粗放型经济增长是以投资效率和经济效益的丧失为代价的，中央政府从全局出发，必然要对其进行限制和矫正。

　　于是，中央和地方便会围绕经济增长速度展开博弈。而问题在于，在中央政府、地方政府和企业之间的对阵中，后两者往往存在着逆向选择，甚至会形成某种“合谋”。

　　事实上，目前地方政府与企业之间已经结成“利益同盟”。地方政府为企业提供优惠政策、廉价土地、隐形担保，甚至直接干预银行贷放，结果形成财政风险与银行风险的双重叠加。如果说企业的盲目投资冲动是由于受自身素质和客观条件的限制，那么一些地方政府则是在明知违规、明知与国家宏观政策相背离的情况下越权审批项目。

　　有分析认为，现在投资中市场的因素越来越大，但很多民营企业家坦言，他们的投资还是通过地方政府向商业银行施加压力借来的钱。这种“明修栈道，暗渡陈仓”的做法，颇有点类似“迷魂阵”，将中央政府置于自锁定的“套牢”状态—最终所有问题都不得不由中央政府来扛。

　　不仅如此，在那些大相径庭甚至截然相反的看法和观点背后，都可以找到利益集团的影子。正是交织于重重矛盾之间，中央政府宏观调控政策的执行受到了各方力量的牵制。

　　应当讲，从计划经济向市场经济的过渡、转型，不仅仅只是资源配置方式的变化和经济体制的转型，而是包括了社会经济政治文化等各个方面深刻变化的整体性过程。伴随市场分化，利益集团迅速出现和崛起，公开或半公开地表达和追求本集团利益目标的最大化。

　　与以往相比，现在的宏观调控更像是在利益集团博弈中进行的。近几年我们看到，利益集团对宏观政策制定和政府的影响越来越大，利益多元化格局更加明显。于是乎，中央出台的政策地方政府和有关部门不一定执行，这也正是为何中央政治局出面强调“宏观调控要统一思想”的原因所在。在体制转轨尚未完成的情势下，政府采取市场手段和行政手段相结合的调控办法，就成为现实的逻辑必然。