三 立足现实，着眼长远，调整外来人口工作战略

　　(一)转变思想观念

　　所有肩负外来人口管理的政府部门，都应该从思想深处摒弃以往的错误观念，树立“三种意识”：一是大局意识。国家为了实现共同富裕，缓解城乡差别，全面建设小康社会，出台了一系列措施，鼓励和帮助农村剩余劳力流向城市，这是国家大局。作为地方政府，必须服从于大局，必须坚决杜绝对农民进城上的“管、卡、压”；二是新的人才意识。的确 ，外来人口素质参差不齐，文化层次不高，但不能以文凭论英雄，社会需要各种人才，只要在社会上找到相适应的劳动岗位，就是有用之才。何况外来人口中也有高学历、高素质人才。十六大报告强调要尊重和保护一切有益于人民和社会的劳动。不论是体力劳动还是脑力劳动，不论是简单劳动还是复杂劳动。外来人口也是社会财富创造者，城市政府应当尊重这个群体，为他们提供优质、高效的服务；三是市场意识。特区成立以来，在人口问题上政府一手包揽，用行政手段解决问题。外来人口增长迅猛，十五规划的人口规模早已突破，人口管理政策受到了极大挑战。政府的人口调控应建立在尊重市场经济规律和人口流动客观现实的基础上。我们必须认识到，外来人口也是深圳人，不要把他们仅当成是治安对象和城市过客，要给他们融入城市社会的平台和机会。

　　(二)调整人口政策

　　1.科学统计并及时发布人口数据。在目前暂住证的统计功能日益减弱、暂住人口登记质量不高的情况下，如何科学统计暂住人口成了一大难题。在没有更好办法的情况下，只能依靠抽样调查，但抽样调查的采样、统计标准等技术参数必须客观、科学、公正，建议市统计局征求各方面意见并将统计方法向社会公布，以利于监督和改进。

　　目前深圳市对外公布的总人口数量是偏少的，对深圳市“人均GDP全国第一”的桂冠，许多城市颇有微辞。这种做法可能带来不少隐患。科学统计和如实公布人口数据，可以摆脱十五规划指标与现实差距甚大的窘境。

　　2.逐步实现人口置换，通过政策引导，控制人口总量。《广东省流动人员管理条例》规定连续暂住七年以上、符合一定条件者可申请办理常住户口，深圳市一直未执行此规定。省条例虽不完全适用于深圳，但其中的精神可供借鉴，把在深圳购房、有一定居住年限、有一定纳税数额和纳税年限、社会急需的岗位、符合计生规定的暂住人口逐步转化为常住人口，同时统一全市进人“口子”和进人标准。

　　在人口置换时，一是要从产业结构调整入手，降低加工制造业和“三来一补”企业比例，缩减市场对低层次劳动力的需求；二是要从提高居住成本入手，营造舒适居住环境，扩大中产阶层，改造“城中村”和处理违法建筑；三是对于不能直接入户或不愿入户的高精尖急需人才和特殊技能人员，应通过人才居住证给予居民待遇。扩大“才居住证发放范围，合并海外留学人才居住证，使之区别于暂住证，使其具备三大功能：简便公平的认可标准、便利免费的申办渠道、等同于户籍人口的相关权益或明确的转换条件。

　　3.积极吸纳境外人才。外来人口中的境外人士中，高学历、高素质的人才非常之多。目前境外人才工作重视不够。深圳提出建设国际化城市，必要高度重视境外人才工作。2002年国家九个部门联合发文，规定外国人工作居留签证最长可办5年，深圳市动作迟缓，政策使用不到位，不要说办5年签证，办3年的为数也极少，表面看是各部门协调不足，根本原因还是未将境外人员纳入人才视野。境外人才包括港、澳、台、侨及外国人。政府应确定一个部门综合协调，制定可操作规章，形成合力，把境外人才工作做好。

　　4.在承认特区内外户口差别的基础上，积极推进户籍管理一体化，为全市人口管理的一体化打好基础。

　　(三)改革暂住证制度

　　要改变捆绑办证、以证管人的模式，逐步走向暂住与常住的融合式管理，实现以证管人。孙志刚事件对我国户口管理制度改革产生深远影响，它证明暂住证只是登记凭证，不能取代法定身份证件，表明“暂住证依赖”已走入歧途，把外来人口登记与治安管理混为一谈，是违宪行为。在孙志刚事件之前，深圳的一些学者对现行暂住证制度提出过异议，指出暂住证制度起不到管理作用，它所代表的是一种户口歧视，呼吁改革暂住证制度，启用社区居住证。我们认为，改革现行暂住证制度，要分三步走：第一步，完善地方立法，实施便利办证。修改《深圳经济特区暂住人员户口管理条例》，取消捆绑办证规定，还人口登记本来面目，充分发挥人口登记的基础作用。取消劳务、非劳务暂住证区别，统称深圳市居住证(或暂住户口登记凭证)(不再使用经济特区名称，以便今后统一特区外暂住户口登记工作)。取消暂住证上“服务处所”项目，将原“暂住地址”变更为“初次登记地址”，增加“初次登记社区警务室名称”项目。第二步，全面实施在登记基础上的办证服务工作。所有外来人口来深圳三日内到暂住地社区警务室凭身份证申报暂住户口登记，社区警务室出具市公安局统一格式的申报暂住户口登记回执，凭回执办证和办理其他事宜。以市公安局流动人口管理系统为依托，组建人口信息查询服务中心，为政府各职能部门、社会团体和企业单位、暂住人员个人提供服务。第三步，逐步淡出暂住证，实行统一的身份证管理。统一特区内外户口管理登记工作，取消暂住证收费，直至最终取消暂住证。

　　(四)实现外来人口社会化管理

　　多年来，深圳市暂住人员及出租屋管理始终难以取得突破性的进展，综合治理变成了公安孤军作战，管理变成了发证，社会治安没有根本好转。在暂住证改革、取消出租屋登记和有关收费项目、取消收容遣送等新形势下，外来人口管理问题将更突出。怎样解决这个问题？

　　1.严格执法，实现外来人口管理法制化。

　　改变过去工作人员上门登记、熟记暂住人口登记内容的不切实际的做法，充分运用法律规定，让出租屋主、雇用单位负起管理责任，改变以往只收租不管理的陋习。《中华人民共和国治安管理处罚条例》(1994修订)第二十九条规定：“出租房屋或者床铺供人住宿，不按照规定申报登记住宿人户口”的，处以治安罚款100元。通过法律手段使屋主切实承担应该负担的申报责任。在基层警力编制、经费、装备得不到保障的情况下，上门登记的要求只会逼使弄虚作假之风盛行。“谁收益谁负责、谁雇用谁负责”，天经地义，法律也明确规定，但如何促使屋主、雇主尽义务，却成为工作难点。长期以来，本地农村出租屋实际已成为“土围子”，屋主申报责任不落实，公安机关也极少依法处理，民警户管员长期上门登记增长了屋主惰性，干脆认为事不关己。

　　2.全面、准确登记外来人口。充实一线社区民警，公安派出所以防范为主，社区民警以户口管理登记为主。社区民警要变成户口登记管理主力，并以户口登记为主线开展其他工作。逐步取消户管员。加强公益宣传，加强舆论引导，营造一个合法登记、主动登记的良好环境。向科技要效率，实行网上申报、邮寄申报、流动申报、预约申报、委托申报。目前市公安局流动人口系统已延伸至社区警务室，但覆盖面不够，在开发时未考虑宝安龙岗两区，硬件设备落后，与“二代证”系统未兼容。因此，要加大投入，开发便携式机读设备，提高登记效率。

　　3.各级政府部门要主动把外来人口纳入工作视线，要转变观念，对待外来人口与常住人口要一视同仁，各部门要互相协调，积极向公安机关反馈外来人口信息与管理问题，公安机关也必须向各部门、各单位提供便利、规范的人口信息服务，共同把外来人口工作做好。

　　作者单位：深圳市公安局