二 深圳市外来人口管理存在的问题

　　(一)主观管理理念与客观管理需求的矛盾

　　深圳作为移民城市，上世纪八十年代初就确立了严格控制人口的管理思路，1981年省政府批转深圳市革委会关于加强外来人员管理的一份报告中明确提出，各地民工来深工作必须要有当地政府干部带队，集中管理，规定用工单位必须到市“清理外来人员管理办公室”领取许可证，凭许可证到公安机关办理居留证件。随着形势发展，1984年启用暂住证，将 “集中管理”思路演化为用工单位事先向劳动部门提出申请的“指标控制”。1990年成立了市人口管理领导小组，在承认并开办“非劳务暂住证”同时，又明确了用“经济手段”(劳务证每年300元、非劳务每年150元增容费)的辅助调节思路，每年从广大流动人口身上收取巨额资金用于公安、教育、计生等部门。1995年市人大通过《深圳经济特区暂住人员户口管理条例》，以地方立法形式确立了“以办证为管理手段，前置管理，与清查处罚相结合”所谓“以证管人”的管理思路，并沿用至今。

　　从上述发展轨迹看出，历届政府一直沿用改革开放之初带有“防备”意识的流动人口控制思路，在深圳户口高含金量背景下，常住人口集体潜意识中的“挤公交车心理”(即没挤上公交车的拚命往上挤，挤上去的又希望车下的不要再挤上来了)又对作为本身也是常住人口的决策者产生着影响。目前外来人口管理主流理念是：从比较狭隘的主观愿望出发，尽可能对外来人口多加利用，漠视其高层次需要，在不能实现计划控制的前提下寄希望于办证控制，这种相对不信任和拒绝的心理倾向把外来人口作为治安问题群体看待。外来人口中暂住时间较长的人员，事实上已是深圳社会成员。在与常住人口一样平等履行公民义务时，同样有着与常住人口一样，在自我价值实现、社会认同、社会尊重等高层次需要层面有着同样的渴望。而在残酷的现实面前，他们却处在一个近似于“二等公民”的尴尬境地。寄希望于用办证来控制、管理外来人口，忽视人口流动客观性，无视外来人口作为中国公民的基本权益，使外来人口管理步入误区，成为老大难问题。

　　(二)片面强调常住、暂住关系与城市人口发展客观规律的矛盾

　　深圳大部分居民非“常住”人口，越来越多的有识之士已认识到这个特点，特殊人口结构已成为制约深圳进一步发展的障碍。《中华人民共和国户口登记条例》规定以省市县为范围划分不同户口登记区域，以常住户口登记为政府实施管理和服务的基础，而登记条件则笼统地称之为“在经常居住地”。由于只能在“一个地方登记为常住”，所以派生出户口迁移制度和暂住登记登记制度。《户口登记条例》是上世纪五十年代末颁布的，它所体现的主要法律精神并未过时。与40多年前一样，中国仍处于社会主义初级阶段，只要经济社会发展差异存在，户口制度就会存在。在这样前提下，区分常住、暂住登记是一种必然，但问题的关键是，以什么来区分，或者说，如何真正理解“经常居住地”的法律精神？

　　在这个问题上，某些决策者只看到了两种性质户口的表面区别，未能辨证处理常住暂住的矛盾关系。一方面，历届政府严格控制户籍人口增长，加固常住、暂住壁垒，另一方面又采取各种手段调和两者矛盾，如推行“深圳是我家”、“市民”、“全社会成员”等概念，在义务教育、社会保障、取消增容费等方面，改善外来人口生存状况，选举个别外来人口为人大代表。但深层次问题没有根本解决，首先是常住人口偏少，使深圳的全国人大代表、供水配额偏少；其次是大量低素质人口滞留深圳(参考市公安局2002年专项统计暂住人口中约74%为高中以下学历，总数约429万人)，每年约1.5万常住人口外迁和出国境定居；三是中产阶层难以形成，暂住人口归宿感难以形成。1998年《广东省流动人员管理条例》规定：“连续暂住七年以上，有固定住所、合法就业或经营、计划生育证明、无违法犯罪记录的，可以按国家有关规定申请常住户口”，而深圳市没有执行。我们是否应对“经常居住地”原则有一个更清醒更深刻的认识。

　　(三)不合理人口结构与宏伟发展战略的矛盾

　　深圳市“十五”规划描绘了今后五年发展蓝图，要实现这个宏伟蓝图必须认真考虑人口问题。首先，远远“超标”的实有人口数与统计公布人口数据的反差对目标完成构成威胁。指标体系建立和“十五”规划制定是以2000年统计年报公布的432.94万常住人口为依据的，但目前深圳市人口总量远超过这个数，要么是降低指标，要么是提高发展速度，否则，将直接影响十五规划目标的实现。

　　其次，人口结构与产业结构形成巨大反差。根据2002年公安局专项研究数据分析，人口总量中初中以下文化程度占总数37%，市政府规划在2005年高新技术产品占工业总产值的比重达到50%，高新技术产业增加值占国内生产总值比重达到25%，2005年万人拥有大专文化程度人口达1，500人以上，万人职工拥有专业技术人员达4，000人。目前，深圳的人口素质与人口结构离规划目标相差甚远。

　　再次，人口总量大幅超标直接影响建设国际化城市和基本实现现代化的战略目标。2002年市委市政府重大调研课题“人口战略与人口政策”指出，水资源决定2010年深圳市人口最大承载量为780万，合理人口规模为650万人。如控制在650万人口规模，深圳将提供舒适生活居住环境。舒适的生活居住环境是建设国际化城市和基本实现现代化的基本条件，但目前的人口规模已使深圳市局部地区缺水越来越严重。

　　另外，难以转换的大量低素质人口带来的社会问题将阻碍城市发展步伐。早期产业政策鼓励劳动密集型制造业而带来大量低素质人口，上百个“城中村”为他们提供低成本居住空间。据不完全统计，全市共有出租屋135万余间，还有大量工厂宿舍、十元店及低档旅店、废弃建筑、烂尾楼盘、违章建筑及“三边”地，估算容纳人口约500万人。所以，单靠产业政策是难以较快置换低素质人口，还必须解决“城中村”和违法开发建设这两个大难题。

　　值得注意的是，低居住成本、低素质人口对城市消费同样有反作用力，深圳餐饮业很发达，有特色且价格便宜，同时也对生态环境产生巨大的副作用。作为廉价人力资源的外来人口对产业结构有反作用力，对低成本居住市场也有反作用力，市场一旦形成，靠行政手段难以改变，这么多“城中村”不可能在一夕之间拆掉。

　　(四)不实际的公安管理目标与薄弱的管理资源和落后的管理方式的矛盾

　　从政府各个部门管理分工看，公安机关对常住人口的管理定位在户口登记。各政府职能部门以常住人口为管理服务对象，其次才考虑到暂住人口，并且要附加额外条件。由于片面地看待外来人口的流动性和不稳定性，政府成立类似“流动人口管理办公室”的临时机构，这种临时机构大多设在公安局户政管理部门，似乎外来人口跟公安局关系最为紧密，公安局应把外来人口管好。但公安机关显然缺乏对外来人口管理的自觉意识，也没有这个权限，最后体现出来的就是办暂住证。多年办证工作，形成了一种以暂住证为依托，其他政府部门据此实施管理的服务模式。计生、劳动、人事、房屋租赁四个部门实行办证条件前置，捆绑办证带来了一系列问题：

　　一是外来人口数量不清，缺乏权威统计，若干政府部门人口统计和对外公布的人口数据口径不一，抛开政治因素，根本原因是无法进行准确权威统计。因为即便是目前权威的暂住证办理记录，同样存在无法代替时点人头数和不完全办证两大缺陷，因而造成底数不清、情况不明。

　　二是外来人口办证率不高，管理不到位。按照我们对市人事局直属的人才大市场和市劳动局直属的职介中心的了解，估算近年来每年外来人口求职者在200万人左右，其中一半为初来深圳求职而不具备办证条件，一半为跳槽求职致使暂住证上的服务处所及暂住地址发生变更，再加上本市范围内无法统计但数量巨大的不办证或利用虚假资料高价办证的灰色人群，这三部分相对最不稳定的人群不能纳入管理范围。

　　目前遍布全市的非法办证点并无明显减少迹象，今年的黑市暂住证行情为每证50—60元，所以我们称之为“无法统计但数量巨大”。另外一方面，自去年以来放宽边防证件，取消增容费，取消收容遣送制度，办证率呈下降趋势，管理资源薄弱造成暂住人口登记与暂住证办理脱节。

　　文明城市评选标准之一是要求暂住人口办证率达到97%以上，这种办证率应登记与办证统一，办证建立在登记基础上。但实际情况社区民警管登记，户政民警管办证，登记率只有50%甚至更低，办证率只有60—70%。据部分资深社区民警估算，按目前人口变动频率，每15天上门登记一次，才能达到全面有效登记的目标。按目前操作模式和工作效率，以800万人口数量计，需要约33000工作人员。目前社区民警加户管员还不到5000人。

　　正因为如此，深圳市公安局2003年4月启用“流动人口管理系统”中“先登记后办证”思路不得已被废弃，为缓解办证压力，只能采取与原先一样的办证模式。

　　暂住人口登记率是个敏感话题，很少触及。笔者拜访了几位公认比较优秀的社区民警，他们对自己工作的客观评价是60%左右，由此得出全市登记率50%左右甚至更低的结论。如果说登记还不能替代掌控的话，那么游离在登记范围外的暂住人口不就更让人担心吗？暴露了许多治安基础工作的漏洞，正是由于我们对外来人口认识上的偏差，干扰和削弱了公安基础管理工作，造成治安形势严峻。