中央与地方：财政与分权如何平衡？

　　本报记者 邓瑾 北京、湖北报道

　　面临下岗的农税干部

　　5月21日，尽管是早上7点，但洪湖地区的太阳已经很毒了。天气预报说今天本地气温是36度。从镇上(湖北省洪湖市滨湖办事处)骑自行车赶来的镇财政所的农税干部桑祖云已 经带着一顶草帽，开始在洪湖渔场这个村挨家挨户地去收今年的农业税了。

　　“我已经来了好几天了，估计还要在这儿呆上半个月才能完成这次的收税任务。”桑说。

　　今年湖北省农业税的征收标准是每亩56.57元，而去年是99元。

　　到上午十点半时，桑祖云兜着1000多块钱高高兴兴地收兵。这半天工夫已经比昨天一天收的还要多两倍多。

　　但是笑容掩藏不住他内心的危机感。据了解，湖北省决定，明年要取消农业税。这也意味着，从明年起，在附近几个村收了整整20年农业税的桑祖云将没事可干了。

　　“昨天我们几个所长开会还在讨论这事呢。” 滨湖办事处财政所的所长吴孔斌说。吴所长开玩笑说，像他们这样的乡镇农税干部是“一个保证，四个不保证”，即他们保证完成国家的农业税征收任务，但国家却没有为他们提供基本的养老保险和医疗保险，该所三十几位农税干部中只有6人有住房，其中有些人的住房条件远不及洪湖渔场的村民。而且，明年他们的工作还可能保不住。

　　这些乡镇农税干部不知道的是，湖北省政府已经开始在为他们作打算。“因为农税干部都是国家干部，不会马上下岗。” 湖北省财政厅法规税政处处长傅光明说，“省里准备采取的措施，一是买断工龄，鼓励他们离开行政工作。实在不行就搞社会保障。以前社会保障主要是针对工人，现在逐渐要拿一块来保障干部。”

　　但他也强调，不下岗是有时间期限的。农业税取消后一段时间内不下岗，是因为农业税取消后的钱，“中央还会一分一厘补给我们。”中央政府转移支付的钱通常来说都是弥补地方各级政府工资的缺口以及专向支出。

　　傅光明说：“如果中央不给这钱了，那他们就完蛋了。但是搞社会保障还有一个过程，原因之一是省里拿不出那么多钱。”

　　担心饭碗的不仅仅限于湖北一省两万多名农税干部，甚至也不仅仅限于全国20多万名农税干部。根据很多专家的调查，绝大多数乡镇政府约90%的功能都是收粮征税。随着农业税预计在未来5年里全部取消，粮食市场在今年全面放开，只剩下计划生育这一主要职能的乡镇政府将进一步弱化，甚至在未来几年很可能名存实亡。尽管《宪法》规定中国是五级政府体系(中央、省、市、县和乡)，但如果乡镇政府名存实亡，专家估计，届时修改《宪法》将是顺理成章的事。

　　与此同时，湖北省财政厅近日宣布，从6月起全省52个县(市)将实行“县财省管”体制。而从7月份起，安徽省在9个县进行的以“乡财县管”、“省直管县”为主要内容、为时一年的改革试点将扩展到全省。

　　无论是乡镇政府职能弱化，还是省直管县，都是准备用改革试点回答一个问题：中国是否可以像许多国内外专家所呼吁的那样，把现在的五级政府减为三级。长期关注中国财税体制的华盛顿大学教授黄佩华指出，中国政府的层级达到五级，为世界之最。世界上只有少数几个国家实行三级行政管理体制，有些国家只有两级。

　　行政改革的财税内驱力

　　“搞税费改革，最吃亏的就是我们这一级。”洪湖渔场村支书胡学桂对记者说，“跟得太紧，老百姓找我麻烦；跟得不紧，完不成收税任务，上面又说你不是好干部，要革你的职。”

　　自从1994年担任这个债务已经超过100万的村的村支书以来，胡学桂共以私人名义和高达15%的利息借款达30万，用来垫付村里的农业税收缺口以及村里修路等经费。而借的人为了保证借出去的钱能回来，只愿意跟私人也就是村支书本人，而不是乡政府签合同。这种现象在洪湖市非常普遍。在滨湖镇所管辖的22个村中，村级债务已经达到2609万元，平均每个村100多万。

　　“我现在留任最大的动力就是还债。”胡书记说。

　　为债务所累的村干部和乡干部在中国是普遍现象。据有关部门统计，全国乡镇债务保守估计也在2000亿元，平均每个乡镇近450万元，如果再考虑村级债务，数字恐怕还要翻一番。

　　傅光明分析，乡镇债务高企主要有四个原因：一是分税制造成大约20%的农业税缺口，二是普通九年义务教育，再有就是基础建设和乡镇企业倒闭。其中前三项都跟中国的财税体制密切相关。

　　据统计，县乡财政供养人员近3000万人，约占全国财政供给人员的70%，但县乡财政本级的财政收入却只相当于全国的20%。很多专家都曾经指出，由于1994年实行的分税制提高了中央政府的财政收入比重(中央财政收入从分税制前总量5千亿中的28.35%迅速上升到现在的总额近2万亿中的52.4%)，同时省和市级政府的财力也有集中趋势，只有县乡两级财政收入比重在下降。而财力上收的同时，事权却下划，导致了省以下地方政府，特别是县乡政府的支出责任和收入资源不相匹配。

　　黄佩华教授指出，中国省级以下政府支出责任非常沉重，在县乡两级政府尤其如此，两级政府共同提供了大部分重要的公共服务，包括70%的教育预算支出，和55%-60%的医疗卫生支出。市／地区和县级市提供100%的失业保险、社会保障和福利支出。除转轨经济外，在其他国家，通常由中央政府和省级政府负责教育和医疗卫生，社会保障和福利几乎都是中央政府提供。另外，地方政府还要负责为那些支持服务供给同时对推动经济增长和发展都至关重要的基础设施提供资金。但地方政府只能获得中央政府转贷的外国贷款或从国家开发银行贷款。用现有的收入为基础设施投资是无法承担的。

　　由于计划经济时代形成的、相当多的支出责任下放给地方政府的状况没有随着分税制改革得到相应调整，这就产生了纵向财政缺口，而且缺口也未能通过财政转移支付得到填补。这一状况随即产生的一个重要问题就是：下级政府是否有能力为所承担的支出责任提供资金？

　　事实是，中国的财政在很大程度上已经是“吃饭财政”。傅光明在一篇文章中对各级政府机构(省级机构、省辖市机构、地级机构、县市以及乡镇机构)2000年财政供养的人口进行粗略估计后得出结论，“以上5个层次的机构财政支出额为9795亿元，比同年全国地方总支出仅少570亿元。事实上已经成为‘吃饭财政’。如果加上预算外资金约5000亿元，省及省以下各类机构年耗费的支出近1.5万亿元，比2000年全国税收收入高出2500亿元。”?下转38版?

　　?上接37版? 北京大学教育经济研究所副教授王蓉在经过广泛调研后也得出同样的结论。“毫不夸张地讲，在现实中，保证政府中‘圈内人’的‘吃饭’问题已经成为公共财政的目的本身，而不是被当成服务公民的手段来对待。”

　　记者所采访的滨湖办事处财政所就是这样一个为了“吃饭”而奔波的单位。由于该所三十多人的工资收入财政无力全部支付，所以该所所长靠着他在北京财政部任职的亲戚每年“搞点钱”发工资。

　　四川省长宁县双河镇镇长周绍金在一篇题为《乡镇政府非法生存的危害及对策初探》的文中写道：作为一个乡镇的党委书记和乡镇长，他最操心的事是如何筹钱发教师和机关的工资，而不再是党建问题、计划生育、社会治安、农业生产、基本建设等。乡镇机关干部评价一个领导的能力和政绩，主要依据是看他能否弄来钱发工资，且不管这钱是财政收入来的，是巧立名目从农民头上收来的，跑项目要来的，还是借来的、贷来的。乡镇所属的及部分上划的职能部门也存在着同样的情况，即主要负责人最操心的事是如何弄到钱。现在，农民到乡镇有关部门批宅基地、办结婚证、生育证、外出务工证、边境证或开个什么证明等等，只要是农民有求于政府的，即使是政府应该义务服务的事项，也统统收费，而且数额不菲，例如，在不少乡镇，办个结婚证花掉三五百元很正常，批个宅基地甚至旧房改建，收费上千元不算多；至于派出所抓赌博和嫖娼卖淫积极，最大的动力来源也就是：高额罚款。在有些地方，乡镇已经在默许农民多生、超生，以此罚款收入解决财政支出困难。政府行为赢利化，政府权力商业化已是基层普遍现象。

　　此外，“吃饭财政”还导致了一个社会后果便是，政府在提供公共服务中缺乏社会公正性。“相当多数量的公务员由于其人际关系而有机会被安排在岗，但他们的工作岗位却并不是在公众最需要服务的地区。这一问题在教育部门尤为突出。” 北大王蓉副教授说。

　　面对已经入不敷出的“吃饭财政”，要承担那么多公共服务职责的地方政府就不得不高度依赖预算外资金和体制外收入，直接导致了很多地方政府的“非法生存”。根据黄佩华教授的估计，中国现在预算外资金可能占到GDP的20%，其中2／3归属地方政府。

　　支出责任与政府分权

　　从国家和政府制度演化的角度来看，不论是中央还是地方政府，其存在的目的都是为了能够有效提供公共物品。但是一个国家内多层次的政府便出现了哪些公共产品应由中央、哪些应由地方政府提供的问题。根据公共资源效率分配的原则，两者的关系在理论上应该是：属于全国性的公共物品应由中央政府来提供，属于地方性的公共物品应由地方提供。因此，在市场经济条件下政府分配体制实质上是政治资源的分配效率和动员激励问题。

　　1994年的分税制改革明确了中央和地方收入的分权，比如增殖税中央和地方按75%?25%的比例分享，但在财政支付上的责权划分却存在着相当程度的模糊性。这种情形极不正常。美国经济学家RoyBahl曾经指出，这是发展中国家财政分权改革中一个常见的本末倒置现象：理论上应当是按照事权来决定财权，中央政府首先必须确定地方的支出责任，然后再达成对税收收入的合理分配；但因为“支出责任的划分更多地涉及到政治方面的问题”，这可能使行政性的财政分权向着政治性的地方自治转变，而这恰恰是目前中国政治体制中的敏感部分。因此，中国的财政体制改革也就一直停留在这样一种矛盾的状态：财政收入分开了，但财政支出和相应的政府分权却模糊不清、责权不明。

　　尽管有很多专家认为中国在财税体制方面实质上已经具有联邦经济的特点，但中国的地方政府在法律体系中缺乏地方自治的根据，地方的既得权益也没有规范化、制度化。

　　经济学家胡鞍钢曾经做过的一个调查，揭示了中央和地方之间的关系缺乏制度化的渠道。调查结果显示，地方干部认为本地区争取中央财政援助、公共投资以及优惠政策的渠道按重要性排在前两位的因素都是中央领导人到本地区访问和考察、以及“跑部(中央部委)前(钱)进”。这表明，地方政府若想获得中央的优惠政策基本上是靠非正规制度渠道获得，而且选用多种形式的非正规“寻租手段”，因为他们无法从正式的制度安排中获益。

　　“加强中央政府的财力不是靠一道强制命令就能奏效的，在多种经济成分并存、相对自立的市民社会已经初具规模的当今中国尤其如此。如果我们不能向社会证明那种曾经发生过的滥用集权的危害得到了制度上的防止，那就没有充分的理由来指责民间对政府、地方对中央留一手。” 季卫东说，“因此，如果要采取加强中央政府的财政汲取能力的措施，必须同时配置一套保障租税负担和资源分配的公正性的程序和规律。这就涉及国家权力结构的改造，而不单纯是中央与地方的财政收支谁多谁少的问题。”