|
高培勇
这一次的预算法修订，显然要着眼于实现这样一个目标：最大限度地有利于人民代表大会和全体社会成员监督和审议政府预算
今年的3月22日，是新中国第一部《预算法》实施10周年纪念日。恰好在这一天，全
国人大常委会预算工作委员会对外发布了《预算法》修订工作正式启动的消息。
诞生于市场经济体制构建初期、运行了10年之久的现行预算法，的确到了必须进行较大规模修订的时候了。这倒不仅仅是因为客观的经济社会环境发生了变化。无论从哪个方面看，今天的中国同10年前的中国都不能同日而语。环境变了，须与之相匹配的预算法当然要随之调整。而且，更重要的原因还在于，随着时间的推移，特别是随着中国走出传统经济体制而步入市场经济体制的进程，我们主观上对于预算理念及其相应规则的认识也在发生变化。理念和规则变了，受其支配并与之相适应的预算法也应随之调整。
事实上，这几年来，主客观两个方面的巨大变化，已经一再向我们提出修订预算法的要求。
不妨由最基本的预算概念说起。在过去的教科书以及各种文献中，预算被定义为政府财政收支的基本计划。以计划来定义政府预算，本身似乎没有什么不妥。不过，一旦把它放在现实的背景之下并同现实的诸多问题联系起来，又总会令人感到缺了些什么。
说到收支计划，家庭也好，企业也罢，都是可以编制的。当然不一定采用规范的报表形式。日常生活中的家庭费用算计，生产过程中的企业成本估算，都可看作是收支计划的某种表现。但是，除非特别的需要，家庭的收支计划，是被作为个人或家庭的隐私而不便他人打听的；企业的收支计划，是被作为企业的机密而不能让他人知晓的。政府的收支计划则与此完全不同。不仅必须采用规范的方法编制，而且必须公开、透明，让全体社会成员有知情权、监督权和审议权。虽然同为收支计划，但在意义上有如此的差异，其最根本的原因无非是，前者所牵涉的收入与支出以及相应的权利与义务，只是一个家庭或一个企业内部的事情。后者所覆盖的收入与支出以及相应的权利与义务，则关系到整个社会——收入来自于全体社会成员的缴纳，支出用之于全体社会成员的福利。正因为政府收支的安排同全体社会成员的切身利益息息相关，政府预算才会受到整个社会的格外关注。所以，在我们看来，政府的预算，除了收支计划的意义之外，还应在此基础上赋予它一个可能更为重要、可由此将其同别的什么收支计划区别开来的特殊意义：它是立法机关和全体社会成员监督、审议政府收支运作的窗口或途径。应当说，这正是政府预算的灵魂之所在。
为了让政府预算的意义真正凸现出来，这一次的预算法修订，显然要着眼于实现这样一个目标：最大限度地有利于人民代表大会和全体社会成员监督和审议政府预算。
对照一下我国政府预算的现实格局，并将上述的判断放在完善社会主义市场经济体制的大的棋盘上加以审视，如下的几条可能是这一次预算法修订工作所应致力完成的一个任务清单：
第一，保证政府预算的完整性。这就是说，政府预算必须覆盖其全部的公共收支，反映它的全部财政活动。不允许有预算外的公共收支，不允许有在预算管辖之外的政府财政活动。我国目前的政府预算，充其量只能说是预算内的政府收支预算。那些称之为预算外政府收支、制度外政府收支的部分，是游离于政府预算之外的。所以，这一次的预算法修订，应当取消预算外和制度外政府收支，建立起一个覆盖政府所有收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支的完整的政府预算。
第二，保证政府预算的统一性。这就是说，政府预算收支必须按照统一的程序来计算和编制，所有政府部门的收支都要以总额列入预算。这实际上是要求各级政府都只有一个预算，而不能以临时预算式特种基金的名义另立预算。我国目前的政府预算，既然不能覆盖所有的政府收支，那些游离于预算之外的政府收支，便形成了由各个政府部门按照自己的章法编制的所谓第二预算、第三预算甚至多重预算。所以，这一次的预算法修订，一定要建立起一个将各个政府部门预算统统纳入财政部门编制的预算的统一的预算编制制度。
第三，保证政府预算的可靠性。也就是，收支数字必须准确可靠，不能估计得过高或过低；各种收支的性质必须明确地区分，不能掺杂混同。我国目前向人民代表大会提交的政府预算，还是一个未能提升至法制层面、严格加以执行的预算。不仅因细化程度不够而有可能在执行过程中相机左右它的科目结构，而且，出于某种原因、基于某些考虑亦可能对各个科目的预算规模加以调整。所谓“预算一年，一年预算”，便是对现时政府预算状况的一个极好概括。所以，这一次的预算法修订，应当将确保政府预算数字的准确可靠并严格执行作为一个重要的法律规范。
第四，保证政府预算的公开性。即全部政府收支必须经过立法机关审议，而且要采取一定形式向社会公布。我国目前的政府预算，尽管也要通过一定的渠道向社会公布，但它除了未能覆盖全部政府收支的缺憾外，还是一个比较粗放、难以读懂的预算。所以，这一次预算法修订的任务之一，就是在保证政府预算公开透明的前提下，让人民代表和全体社会成员能够读懂并有效实施监督。
(作者系中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长，教授，博士生导师)
| 
