民企与城建的结合--“邛崃模式”落幕的背后

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　　对于数量庞大且财政窘迫的中国城镇而言，“邛崃模式”提供了一种民营企业参与投资经营城市建设的范本。但在舆论一致的追捧声中，人们忽略了这样一个简单的问题——地方政府是否有权力向企业如此大规模地供应土地资源？

　　本报见习记者 胡天舒

　　2004年5月15日中午，成都双流国际机场。

　　国内出发2号门口，本报记者等到了四川瑞云集团股份有限公司总经理李永康。两年前，他以民营企业身份投资邛崃新城建设而广受舆论关注，但现在，“邛崃模式”受制于国家宏观调控政策而搁浅，李永康此时却欲远遁西藏。

　　李永康执意要和记者合影：“你看，在我‘逃跑前’留一张照片多有意义！”说罢自顾自地大笑起来。陪同李到机场的家人、同学和公司同事一行近十人，在他的身后站成一排，每个人都和善地笑着，似乎什么事都没有发生。

　　其实李永康的心里并不轻松。几天前，他就紧急赶往北京，一出机场就奔向天则经济研究所——“邛崃模式”的学术支持单位。但此行似乎并不成功，而回邛崃又将面对那些正向其索赔的合作企业们，也许去西藏倒是一个不错的选择。

　　但李永康的说法是，家人和朋友们劝他去西藏，一是可以静静心，二来“避免再受到一些人和信息的伤害”。

　　其实不管事态如何发展到今天的困境，对于数量庞大且财政窘迫的中国城镇而言，“邛崃模式”仍然不失为一个创举。2002年1月18日，邛崃市政府将一座10平方公里的城市建设(规划中)交到民企瑞云集团手里；瑞云集团接手了这项总投资十多亿人民币、前后建设工期可能需要十几年的浩大工程，同时也获得了50年期限的新区建设开发经营权和50年公用事业特许专有经营权。

　　但从今年年初开始，国家就一直加大对经济宏观调控的力度，特别是江苏铁本案事发后，随着国土资源部和建设部对土地资源管理不断收紧，邛崃新城建设也从今年开春以来逐渐陷入僵局。

　　这意味着无论是邛崃市政府还是瑞云集团，在动议之初似乎都有意忽略了某些至关重要的问题。这自然与“邛崃模式”的好坏无关，问题的核心在于，地方政府是否有权力向企业如此大规模地供应土地资源？

　　“邛崃模式”如何产生

　　邛崃新城建设民营化最初的动议从何而来？在四川采访的日子里，几乎没有人能回答这个问题。

　　最后回答这个问题的，还是邛崃市委书记谢志迪。几经周折，记者与谢在成都见了面。

　　“我1999年到邛崃，当时大家在商量怎么建设一条大道。” 谢志迪是浙江人，说话的声音很轻，“市委市政府当时都很想改变拥挤的现状，但是邛崃这个城市太小了，我们觉得在老城里面再改造比较难，而且花费的财力更大，就想能不能在城市外面修一条路，既解决交通问题，同时又扩大城市规模、缓解老城的压力？”

　　谢志迪说的这条路，就是今天新城区的主干道凤凰大道。站在这条大道上，记者很难相信它是川西南小城的一条马路，因为它的宽阔、它的神气，绝不输于今天沿海大城市的任何一条马路。

　　刚刚到邛崃上任的谢志迪接下来就碰到一个难题：道路规划出来以后，没有钱建设。邛崃是卓文君的故乡，是一座有着2300多年历史的古城，同时也是一座欠发达城市，直到2003年，邛崃市的年财政收入才达到3亿元，年可支配收入1亿多元。四川大学西部开发研究院教授王益谦形容说，建国50年来邛崃的城市面貌都不曾有过大的变化。

　　怎么办？招商引资显然是最容易想到的办法。“但是真正能够接招的企业太少，因为这笔账算不过来。”谢志迪对当时这件事的回忆非常清晰，“因为这条路投入大概是1.2亿，那么这个企业必须赚1.5亿才差不多找到平衡点。这个钱到什么地方赚呢？”

　　明明看着一个亏本的买卖，谁愿意来？正当邛崃政府谈不下来的时候，瑞云来了。

　　瑞云集团是邛崃当地的民营企业，靠路桥建设起家，下属18家公司涉及路桥、天然气、自来水、环保绿化等各项公用事业领域，有着1998年和2000年以BOT模式(即“建设-经营-移交”的投资方式)成功收购邛崃市自来水厂和天然气公司的优良记录，公司总资产8亿元人民币。瑞云之所以愿意投资的原因是，仅仅一条路没有什么利润，但如果通过土地的开发、通过整个城市建起来以后的经营，其利润才是相当可观的。

　　既然有利可图，为什么邛崃市政府没有采取招标拍卖经营权的方式，而直接交予瑞云集团呢？谢志迪的说法还是，当时没有别的企业“接招”。

　　如此看来，邛崃市政府与瑞云的合作实属别无选择。而事实上，瑞云集团去年的营业收入是3亿元，利润大概几千万元。但按照规划，这个项目需要10亿元的投入，先期5年投资5亿元。单凭瑞云集团自身投资，无疑是捉襟见肘的。

　　因此，瑞云集团在投资期间，已与其他企业就新城开发建设签订了30多个合作项目。但这些合作项目在邛崃新城建设陷入困局后都成了李永康的麻烦。部分企业已经开始向李永康提出数目不菲的索赔，虽然李永康仍在期待转机出现，并没有立即去追究邛崃市政府违约的责任，但事情远远没有结束。

　　被忽视的风险

　　尽管邛崃市与瑞云的合作看上去是一个双赢之举，但作为一个创举，其间暗藏的风险也是显而易见的。邛崃市委书记谢志迪当初不会对此不加考虑。

　　从“邛崃模式”引发的各方面反应来看，之所以谢志迪能下定决心，首先是得到了四川省的支持——该项目被列为省政府2003年重点项目；其次，瑞云集团找来国内知名的民间学术研究机构——天则经济研究所，以提供学术理论支持，并多次召开关于“邛崃模式”的研讨会；再次，“邛崃模式”一经推出便受到舆论的一致赞誉。

　　事实上，从“邛崃模式”推出至今，人们一直没有关注到这样的问题：邛崃市政府如此大规模地出让土地，并没有得到国家审批。显然，无论是邛崃市政府还是瑞云集团，都应该清楚这一点，但也都没有予以重视。

　　在采访中，邛崃政府的一些官员表示，在新城项目上，“当初的确考虑得过于简单了些”，对可能出现的风险和变数没有给予足够的评估。

　　成都市委一位接近高层的官员大胆估计说：新城建设的土地手续是不全的。其理由是，新城建设涉及大批土地，国家不可能一次性批给某一个企业那么多的地，所以企业只能分步骤来开发。即便如此，在国土资源部的严格督促下，瑞云分步使用土地的要求也难以获得满足。问题并不在新城建设是民营化还是不民营化，而是土地问题。

　　自去年底今年初开始，国家土地政策开始收缩，2003年国家允许邛崃市政府使用的土地不超过1000亩。

　　稍微留意国家政策的人都知道，整顿土地市场是中央政府调控目前经济形势的重要手段之一。此前国务院办公厅刚下发了《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，国土资源部经国家发展和改革委员会、财政部、农业部、建设部、监察部、审计署同意，在正在进行的清理开发区、治理整顿土地市场有关工作的基础上，又于近日启动了《深入开展土地市场治理整顿工作实施方案》，其核心是“把住土地供给闸门，有效控制投资规模的要求”。

　　政策的变化还给邛崃新城建设前景带来更多的不可预期。除了国务院和国土资源部的紧急通知和方案，今年成都市先后颁布了《成都市征地农转非人员社会保险办法》和《成都市已征地农转非人员社会保险办法》，这两个办法直接导致邛崃政府征地成本大幅上升。

　　国家建设部也在近日颁布第126号令《市政公用事业特许经营管理办法》，规定企业对于公用事业的特许经营权不能超过30年，且不得转让。这与邛崃政府承诺给瑞云的50年特许权和转让权直接发生冲突。

　　在此情况下，记者最近在当地看到，邛崃新城的建设步伐已放慢，接近停滞。由此造成的损失该由谁承担呢？

　　两年多来，瑞云在新城建设上已投入了2.8个亿。李永康说，那是瑞云“过去10来年的全部积蓄”。在这一点上，邛崃政府也表示认可。目前，瑞云已完成城市东西主干道3公里及配套系统建设、连接城市和乡村的跨河大桥建设、解决失地农民为主的安居小区一期工程。

　　瑞云在自身运营上不可避免地受到很大影响。除了资金链发生问题，还面临着多家合作方提出的违约索赔。

　　但邛崃市政府也抱怨说：“谁也没有权力一下子全部给你5平方公里，四川省也没有那个权力，那是要国家批的。当时签订这个协议，也没有说是一次性地把土地给他们。”

　　“我们不能违背国家政策，土地肯定是一块一块地审批、报批，为什么瑞云在土地手续还没审批的时候就和别人签订那么多协议呢？”

　　邛崃市政府显然还在继续寻找化解之道。该市市委宣传部部长胡元军明确地告诉记者：“我们在坚定不移地推进邛崃新城建设，到现在为止，我们和瑞云签订的协议条款没有改变。”