湖南“法官引咎辞职”：组织措施对撞道德自律_国内财经_财经纵横

湖南“法官引咎辞职”：组织措施对撞道德自律

http://finance.sina.com.cn 2004年05月26日 07:25 21世纪经济报道

　　本报记者夏晓柏　长沙报道

　　长沙市天心区法院审查监督庭(以下简称“审监庭”)副庭长周卫红最近更加忙碌了。

　　5月19日的一个上午，他拿着一位法官给他送来的案卷说，“这都是已经审过的案子

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，但是现在还要拿到我们司法质量考评小组来检查，如果没有经过这一关，这个案子就不能算结案。”顺手递给记者一份关于某个案件的《司法质量评查登记表》，周卫红解释说。“这也是个得罪人的事，我们一个是要注意方式方法，另外，还要加班加点。”

　　这“得罪人的事”，就是指湖南省正在如火如荼开展的人民法院司法质量考核评议活动。

　　“按照省依法治省领导小组和省政法委的统一安排，经省院党组研究决定，从2004年起，在全省法院全面推行司法质量考核评议工作。”5月11日，在湖南省法院司法质量考核评议工作电视电话会议上，湖南省高级人民法院院长吴振汉宣布。

　　院长辞职罚则入规

　　“过去我们对司法质量也进行了形式多样的监督检查，但为什么成效不明显？究其原因，很重要的一点就是组织落实不到位，往往活动是应付的，人员是临时的，目的是短期的，自然难以形成长效机制。”5月11日，湖南省政法委副书记王晓琴说。

　　据王晓琴的发言材料披露，早在2003年5月，湖南省委常委就依法治省工作召开了专题会议，要全面推行司法、行政执法质量考核评议。今年年初，湖南省政法委召开专门会议，对司法质量提出了具体要求，并将它纳入县市区社会治安综合治理考评范围。

　　5月11日，《湖南省人民法院司法质量考核评议试行规则》(以下简称“司法质量考评规则”)出台，其内容厚达23页。该规则先后几易其稿，并于去年下半年在长沙市天心区、株洲市石峰区、邵东县、资兴市等5个基层法院进行了试点。

　　长沙市天心区法院，作为湖南省会城市长沙唯一的试点法院，自有其缘由。“我院案件质量检查，从1993年开始，一直有这个传统，具体由审监庭、办公室几个部门组成。”周卫红介绍，“特别是去年11月以后，省高院确定我院为司法质量考评试点单位之后，我们专门抽调了9个人，为试点工作摸索方法，积累经验。对2003年一至六月份近2000件案件进行了检查。”结果表明：“总的情况是好的”，但存在的问题也有，譬如不依法送达和不按规定指定或办理辩护人、诉讼代理人委托手续等五大类。

　　这次试点的成果最主要还在于发现了试点办法的诸多有待改进之处。长沙市天心区法院的情况汇报中肯地提出了对《试点办法》的修改意见：框架不科学、记分不合理；应设计成开放体系；标准不够细化、规定笼统；刑事、民事、行政案件要分类制定标准；执行法律规定与现行政策中存在的困难。与此同时，来自湖南省其他四个试点基层法院的修改意见也陆续呈递到湖南省高院。

　　“二稿在《试点办法》基础上又作了较大的完善，但在奖励与惩罚一章，仍然没有提到相关法院院长引咎辞职或免职的规定。”周卫红边翻文件，边告诉记者。

　　引人广泛关注的是，《司法质量考评规则》三稿，亦即最后定稿，在第五章(奖励与惩罚)第四十八条规定：年度考核连续两年评为不合格的，主要负责人应当引咎辞职，或上级法院商请有关部门对其免职。

　　“连续两年考核不合格并且又是最后一名的法院，除通报批评外，院长应当引咎辞职或由上级法院商请当地党委，通过法定程序免除其职务。”吴振汉曾经这样“训诫”湖南省的各位法院院长。

　　司法借鉴了公安做法

　　“公安厅早就开始搞了，已经有两个公安局长下岗了，你这是旧闻了。”湖南省政法委办公室李主任笑着对记者说。

　　2000年11月上任湖南省公安厅厅长的周本顺，在调查研究中发现由于种种因素的影响，执法基础台帐不全、刑事执法活动不规范、治安行政处罚重实体轻程序等现象不同程度地存在。于是他一直思索着提升执法质量的问题。

　　2000年底，湖南省公安厅法制处到吉林、江苏等地公安机关考察，写出执法质量的“考评办法”初步方案。该办法实行百分制，重点考评各县级公安机关贯彻执行国家刑事、行政法律法规的情况，包括执法基础台帐，如实立案，正确适用刑事强制措施和侦查措施，从实体和程序上依法办理治安行政案件，无撤销、败诉、赔偿等错案，民警文明执法，以及公众对执法状况满意度的问卷调查等方面的内容，提出了明确的量化分值。

　　考评结果同公安局长的政绩、任用直接挂钩。对优秀单位通报表彰，连续两年被评为优秀的，对单位及其执法责任人记功、嘉奖。不达标单位内部通报批评，限期整改，取消当年评优受奖资格，对执法责任人由省公安厅集中进行戒勉谈话，连续两年不达标的，执法责任人引咎辞职，或商请任免机关免职。

　　2003年年初，湖南省公安厅党委作出决定，对连续两年执法质量考评不达标的永州市蓝山县公安局局长启动免职程序，要求该局长在2003年4月30日前辞职。2004年2月，湖南省公安厅完成对于2003年全省执法质量考评，不达标的公安局有5家，其中溆浦县公安局连续两年不达标，于是其局长被免职。“反正这两个人都不再担任县公安局长职务了。”湖南省公安厅宣传处张科长确切地告诉记者。

　　“从2001年开始，我们搞执法质量考评已经两年了，成效显著。司法系统是借鉴我们的做法。”湖南省公安厅有关人士高兴地说。

　　从湖南省法院《司法质量考评规则》制定的具体内容来看，它的确吸收了湖南省公安厅执法质量考评的成分。它围绕司法质量，分别从对案件的考核和对可能影响司法质量的其他工作两个方面建立了考核指标和体系。考核评议结果分为优秀、合格和不合格三个等次，85分以上的为优秀，6084分的为合格，不满60分的为不合格。

　　“对于我们来说是日常性工作，每件案子办完后由司法质量考评小组考核，考核的结果与办案的个人有直接的联系，会决定对其奖惩。”周卫红说，“而具体到某个法院来说，上级法院一般是到年底时来抽查，最后给出评议结果，也会有奖惩。”

　　对司法质量考核评议为优秀的法院，在全省范围予以通报表扬，其中排名居前十名的法院，奖励单位1万元(含院长个人奖励2000元)；连续两年司法质量评为优秀的法院，为单位和院长记功。

　　而惩罚却是残酷的：“对年度考核评议不合格的法院，予以通报批评，并责令限期整改，主要负责人到省法院接受诫免谈话或参加培训；连续两年评为不合格的，主要负责人应当引咎辞职，或由上级法院商请有关部门对其免职。”

　　如何引咎辞职？

　　“司法质量考评，湖南省法院不是第一家。但提到法院连续两年评分最后一名，院长去职。据我了解，这在全国是独一无二的。”说起法院院长的引咎辞职，湖南某基层法院院长心情复杂。

　　几乎是在湖南省正式展开司法质量考评的同时，重庆市高级人民法院出台了《关于基层人民法院案件质量评查工作的暂行规定》，制定了多达21条评判法官办案是否合格的标准。其中规定：法官在当年出现1件不合格案件的，将待岗学习，并视学习情况决定能否重新上岗。

　　“应当说，这是有一定法律依据的，因为《法官法》对于法官免职有具体的规定。”湖南司法系统一位资深人士提醒记者说。

　　自1995年7月1日起施行的《中华人民共和国法官法》第五章“任免”第十三条规定，法官应当被依法提请免除职务的情形包括“经考核确定为不称职的”、“因违纪、违法犯罪不能继续任职的”等。

　　同时，《法官法》第五章“任免”第十一条规定：地方各级法院院长由地方各级人民代表大会选举和罢免；在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会根据主任会议的提名决定任免。

　　“法院办案质量不高，法院院长就要引咎辞职，这是没有法律依据的。”湖南省一位要求匿名的法官质疑道。

　　按照北大法学院教授、司法改革研究专家贺卫方的理解，湖南省法院的相关规定(年度考核连续两年评为不合格的，主要负责人应当引咎辞职，或上级法院商请有关部门对其免职)是一个典型的“越权规则”。

　　“第一，法院没有权力规定法院院长是否应该辞职，法院只是一个依照法律规则判案的机构；第二，法院并不是一个行政机构，按照宪法的规定，上下级法院只是业务方面的监督关系，而不是上下级领导关系；第三，法院院长都是由同级人大考核合格不合格，你超越这个权限，是侵犯地方各级人大权力和权威的做法，实际上，法院连提请的权力都没有；第四，如果法官的头上悬着一把剑，他不仅要对法律负责，还要对其他因素负责(评分落后，院长去职)，就会影响对法律的负责，这有悖于司法独立的原则和精神。”

　　湖南省法院的院长去职规定，不仅引发了法学界的广泛热评，而且也受到了湖南省人大的重点关注。

　　“要求引咎辞职，那是他们的事，我们不管，不发表任何意见。我们只管是否依法免职。”湖南省人大常委会联工委选举任免处负责人这样评判，“连续两年考核不合格并且又是最后一名的法院，由上级法院商请当地有关部门免职，必须走程序，由常委会组成人员投票，投票不过半，不能免职。”

　　有好事者展望，如果届时某法院院长犯倔，誓不“引咎辞职”，而人大投票不过半不能免职，怎么办？

　　“所谓引咎辞职，就是一种组织措施，迫使你辞职，你怎么可能不辞职？”湖南省政法委某官员如此反问。

　　“我理解引咎辞职，应该是自动辞职的一种。既然是自动，就不可以用外力行政手段来强迫。”湖南万和联合律师事务所刘大华律师提出自己的见解。

　　而在贺卫方教授看来，引咎辞职目前已经是有些滥用了，把“道德变成了法律”。“引咎辞职，完全是一个官员对某些事情没有法定的责任，但内心不安，采取自责的方式。它不可以变成制度，不可以规定什么原因、什么时间去职。如果是成为规定，就不是辞职，而是应该启动弹劾程序了。”

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