土地风暴接近暴风眼 国土资源管理体制酝酿新政

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　　本报记者 张刚 北京报道

　　猛烈的“土地风暴”越来越接近“暴风眼”。

　　5月14日、15日，国土资源部部长孙文盛在全国国土资源厅局长座谈会上指出，国务院办公厅已下发紧急通知，明确提出在治理整顿土地市场的半年时间内，严格建设用地审批管理的“三个暂停”措施，即全国暂停农用地转用审批，暂停新批的县改市(区)和乡改镇的土地利用总体规划的修改，暂停涉及基本农田保护区调整的各类规划修改。

　　孙文盛还透露，按照《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》和中组部《关于调整省以下国土资源主管部门干部管理体制的通知》要求，省级以下国土资源部门将从现在的政府组成部门转变为政府工作机构，领导干部则由地方党委管理为主改为由上级国土资源管理部门管理为主。省级以上的管理体制维持现状。

　　孙文盛提出，正在积极推进的国土资源管理体制改革将重点强化省级政府保护土地资源的责任。各地最迟要在今年8月底前完成实施方案草案的研究制订工作，改革工作力争今年底前基本完成。

　　土地权力上收

　　此次会议的影响迅速波及全国。

　　河南鹤壁淇滨经济开发区是一个省级开发区，从1992年创建至今，这个开发区在当地影响力日盛；2000年，鹤壁市委市政府及市直各部门甚至全部搬迁到了该开发区办公，这里自然而然地成为“鹤壁新区”。按照规划，开发区2005年建成区面积要达到38 平方公里，2010年建成区面积达到50平方公里。

　　但如今，鹤壁新区急速扩张的脚步明显放缓甚至停滞。

　　“土地审批现在处于暂停状态，而且要暂停半年。”开发区管委会招商办的曹先生告诉记者。招商工作也直接受到了影响。“那些一般性项目，虽然人家愿意来，但我们就要筛选一下，一些不太先进的项目就被卡掉了。”

　　而在以前，对于一个省级开发区而言，土地的征用与审批并非难事。为此，开发区工作人员对国家有关土地的政策异常关注，“幸亏我们年初就做了计划，今年需要多少土地指标都申请了，今年的土地还是够用的。关键是下一步，据说明年国土资源部门就要垂直管理了。垂直管理之后，我们设想还是按总体规划逐级上报，从我们自身而言，只要把这些做得更规范些，项目也说得过去，国家应该是会批准的。”曹先生揣测说。

　　但是，这个揣度或许有些乐观。记者就此向司职全省土地规划的河南省国土资源厅规划处求证，得到的答复却是，“暂停过后能否再批地，我们目前也不太清楚。”

　　实际上，即使从全国而言，以“三个暂停”为标志，市、县、乡的土地审批权力已被冻结；冻结过后，省级以下政府的土地审批权力或许将不复存在。

　　不可否认，以往的土地管理模式导致了太多问题。2003年，仅被发现的土地违法案件就有17.8万件；在过去7年中，全国耕地减少了1亿亩。本月初，孙文盛直斥，滥批乱占土地造成的土地流失，已超过我国社会和资源承受力的临界点。

　　地方政府那种“以地生财”的好日子可能将一去不返；当然，这也要寄望酝酿中的国土资源管理体制改革。“推进省级以下国土资源管理体制改革，主要是国务院在主持，同时，国务院布置给各省政府来做。”国土资源部耕地保护司有关人士告诉记者。

　　一直关注土地体制变革的中国社会科学院农村发展研究所王小映博士告诉记者，他得到的消息是，“中央可能不会出具体实施方案，就是放给各个省来做。”而对于各个省份的差异，则通过垂直管理予以矫正。

　　如此来看，垂直管理无疑是此次改革的重要配套措施。

　　早在2003年12月27日，国土资源部部长孙文盛就在相关会议上指出，中央政府决定在全国实行省以下土地垂直管理体制，以进一步加强国家对国土资源的宏观调控，实行最严格的耕地保护制度。

　　王小映博士认为，在省级以下实行垂直管理，“实现了土地管理机构人事权力的上收”，但他同时称，土地权力上收，是《土地管理法》早有规定的。

　　记者多方了解到，全国大部分地区国土资源部门的人、财、物已被冻结。

　　阻力来自地方

　　“因为正在进行，所以改革的效果怎么样现在还不好说，” 国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成对记者分析说，“改革肯定对土地管理有好处，但对区域发展会带来一定影响。如果地方为了本区域经济发展和区域统筹规划，协调起来肯定比较困难。”

　　这种担心不无道理。山东省国土资源厅有关人士向记者透露，“垂直管理被炒起来之后，很多事情就不好操作了，特别是乡镇和县里，就更难操作。因为垂直之后，就是省里说了算，当地领导可能会有些想法，比如安排一些熟人进来，另外，财务的问题也很难做。”

　　王小映认为，这并不难理解，因为中央政府更多关注的是带有全局性、战略性的宏观目标，而地方政府则更看重本地区局部的、短期的发展目标。所以，在处理保护耕地和建设用地的关系问题上，中央政府和地方政府的优先目标不可能完全一致。

　　在已被“双规”的田凤山执掌国土资源部期间，面对席卷全国的“圈地热”，这位“土地大管家”除了将责任推给地方政府，“最严格的土地保护制度”几成空谈。

　　如今，国土资源部“以高压态势深入开展土地市场治理整顿”的举措成效卓然。5月15日，国土资源部公布数据称，一季度国务院批准的城市分批次建设用地比去年平均每季度批准的用地量下降了46%，基本遏制住了乱占滥用耕地的势头。

　　孙文盛指出，此次改革将“有利于进一步加强国家对国土资源的宏观调控”，同时，有利于“落实最严格的耕地保护制度”。他对国土资源部门的要求是，要准确把握运用土地政策参与国民经济宏观调控的力度和时机，逐步学会运用土地政策为宏观经济“加油门”、“点刹车”。

　　历史总有惊人的相似，1992年“圈地热”热遍全国，1993年国家强制性地取消了土地开发政策；本次始自1998年之后的“圈地热”，或许又将以“暂停”的方式终结。

　　那么，如何防止再一轮的“圈地热”呢？“这次体制改革，应该有一定长期性的因素，不会是三两年一变，有可能维持5年、10年甚至更长，我的预测是这样的。”王小映博士寄望于此。