发改委急下《经济运行要点》 要调控车马帅关系

　　国家发展和改革委员会2004年十大主要行业工作要点

　　本报记者 田毅 覃爱玲 北京报道

　　发改委的举动总是让人关注，如今它穿上红舞鞋，站在了宏观经济调控的舞台中央。只是这个台面并不平坦。

　　4月30日，一纸“特急”电文传至各级政府、部委、银行，那是《马凯主任在“贯彻落实国务院办公厅通知精神部署清理固定资产投资项目工作电视电话会议”上的讲话》。十天前，《2004年经济运行工作基本思路及要点》(以下简称《思路及要点》)也由发改委下发，其中细致地列明了发改委调控重点行业的要点。

　　这几天，一行官员聚集井岗山开会研究宏观经济，有人想起毛泽东的诗句，只是不知他们是否能“谈笑凯歌还”？

　　“项目”的分量

　　“项目”二字现在对于很多中西部县市领导来说，分量异常。

　　来自襄樊和山西长治的举措具有代表性，襄樊的“市委1号文件”——《关于开展“项目年”活动的实施意见》和长治市的“百强工程”，都不约而同地把投资建设大项目作为推动地域经济发展的主要力量。

　　“项目建设和由此带来的投资是地方经济腾飞的助推器，这一点谁看错了谁吃亏。工业化道路选择我们是绕不开的，不想停滞就只有政府大做项目。”山西长治市计委一位处长如是说。

　　但一位襄樊市的干部在某论坛上表示忧虑，“一是担心将项目引进与各级领导的政绩挂钩，重数量不重质量。在这方面有过许多沉痛的教训；二是担心项目引进不注意保护城市的环境。”

　　数据表明，仅2003年4月，通过各种渠道贷款流向财政的资金约666亿元，占当月新增财政存款的65%。“地方政府获得如此巨大的贷款，应该说不是为了满足日常支出，而更可能是为了扩大投资。”社科院金融所一份报告这样分析。

　　对此，北京大学中国经济研究中心宋国清教授在接受本报记者采访时认为，无法证明地方政府换届及政绩驱动是投资增长迅速的原因，“如果地方政府总有这样的冲动，为什么在九十年代末紧缩的环境中没有发力呢？”

　　山西财政厅一位官员则进一步问道，“地方政府上项目究竟说明了什么？政绩当然是个因素，但根本上没有市场需求、没有发展需求也不会这样的。现在地方上项目与九十年代那两次过热有所不同，其中固然有政府大量投资，但还是以广招民间资金、外资为特点的。关键问题不是要不要上项目，而是如何在项目投资和管理上划分清楚政府和市场的边界。”

　　在4月底，国务院办公厅和发改委部署了清理固定资产投资项目之后，清理成了新的任务，这带来的是几家欢喜几家愁。

　　发改委“指导手册”

　　发改委现在的舞步“指导手册”就是这份《思路及要点》。而接近年中才发出这份全年工作指导，当然含义非常。

　　在描述2003年经济运行基本情况时，《思路及要点》明显肯定了去年的成绩，指出在工业经济、效益水平、出口、经济结构等方面都有明显改善和提高，有些指数还达到今年来最高水平。

　　但焦虑也是显而易见。来自目前“突出矛盾和问题”被着重划出：一，煤电油运总体形势趋紧，供需紧张程度加剧；二，投资增长过快，部分行业出现盲目投资、低水平重复建设现象；三，能源、资源、运输瓶颈制约和经营粗放、质量不高等问题十分突出。

　　“我们现在的工作重点就是要转到调整经济结构、转变增长方式、提高增长质量和效益上来。适时适度、有力有效地搞好经济运行调节，防止经济大起大落。”国家发改委一位官员对记者说。

　　知情人士向记者透露，3月中旬至4月底，国务院组织了8个督查组对各地钢铁、电解铝、水泥等盲目投资行业和土地、固定资产投资、价格、信贷资金流向进行实地检查。而也正是在这样的基本检查判断基础上，《思路及要点》进行了修改并出台。

　　有官员称，这次《思路及要点》的最核心内容就是详细列明的包括为煤炭、电力、石化、冶金、建材、机械、轻工、纺织、医药、交通与物流在内的十大重点行业工作要点。(细则见6版)“这里蕴涵着今后一个时期各产业的众多变化。”

　　《思路及要点》强调要着力把握好六大方面，一是搞好综合协调，确保平稳运行。二是加强监测分析，把握运行走势；三是加快结构调整，提高增长质量。四是推进职能转变，完善信息引导；五是创新工作思路，促进协调发展；六是建立应急机制，增强保障能力。

　　《投资体制改革方案》为何沉默？

　　“成也投资，败也投资”，国家发改委主任马凯今年4月27日在全国经济运行工作会议说。

　　而各界争论经济冷热中一个最经常被引用的数据也是投资。不过，让人感到奇怪的是，去年十六届三中全会紧锣密鼓讨论的涉及投资体制根本变革的《投资体制改革方案》为什么半年多来一直悄无声息呢？

　　知情人士向记者透露，2003年12月31日，国务院常务会议原则通过《投融资体制改革方案》，计划两个月后公布。新的投融资体制改革方案的核心是减少政府审批，扩大企业的经营自主权。

　　发改委对迟迟不公布该方案的一个说法是，由于配套措施尚未完善，从核准制到备案制的转变过程中，对于怎样规范政府行为尚未有有效的手段，所以目前暂不公布。

　　但该知情人则认为，其实真正的原因是在判断经济发热是由于地方政府的投资冲动引起后，担心由于公布新的投融资体制改革方案后，企业的自主权更大，国家宏观调控的难度更大。

　　铁本事件加剧了这种担心。

　　日前，本报记者得到一份国家发改委《关于原江苏省计委越权违规审批江苏铁本钢铁有限公司建设钢铁联合项目问题的通报》。

　　这份同样以“特急”电文发出的通报不单列举了铁本违规的具体问题，还总结了问题的根源为：发展思路存在偏差、制度不健全、法制意识和纪律观念淡薄。该通报告诫说，“必须看到，类似铁本项目违法违规审批的情况在一些地方也存在。”

　　通告说，这次事件同时也暴露出发展改革计划系统在建设项目审批中存在制度不健全、操作不规范以及有法不依、监督不力的问题。

　　“战略和战术当然需要一个通盘考虑，不过我觉得现在出台《投融资体制改革方案》没有什么不可以。”发改委一位官员向记者谈了自己的看法，“应该看到现在很多投资没有政府的批准和鼓动是不可能上的，所谓热点行业不也都是由政府审批过的吗？这是审批的负面效果。而没有深层次的投融资体制改革，这些不正常的冷热就不可能不出现，而正常的基于市场的冷热还可能被过度限制。”

　　政府位置

　　回头望去，与前几次机构改革相比，2003年初机构改革的关键在于政府职能的转变，明确提出强调宏观调控，而宏观调控的主要机构即为由原国家计委加上原国家经贸委和国家体改办的一部分合并而成的国家发改委。

　　一年多来，除了冷与热的争论，在政策层面也有两种不同的基本思路：一个是经济过热时，价格手段不起作用，因此主要应由政府文件发力；一个是利率已经可以很好地调控经济行为，只要发挥它的作用就可以了。

　　投融资体制改革成了由原来国家计委的行政调控为主向宏观调控方式为主的一项重要制度。而在投融资体制改革尚未推进的情况下，国家发改委的对宏观经济的调节手段与国家计委在本质上并没有区别，都是通过两项主要的手段来完成：一是对资金和项目的审批，另一个是通过制度法律法规来规范市场。

　　“在冷死和热死之间有没有中间地带呢？就是传导再不灵敏，利率是不是比行政手段更容易把握些呢？总以政府来治政府那把市场放在哪呢？”北京大学中国经济研究中心宋国清教授这样对记者说。

　　社科院财贸研究所研究员江小涓认为，强调宏观调控正是去年中央政府机构改革的亮点之一，在市场经济中，政府的主要职责之一是做好宏观调控。去年的机构改革方案特别强调了政府职能转变问题，明确提出了积极推进投融资体制改革、大力减少行政审批和微观管理事务的要求。

　　发改委马凯主任最近在一次内部会议上讲到，“(政府)既不越位，该市场管的让市场管；也不缺位，该政府调节、协调的政府要果断出手。”

　　不过，能真的做到“治大国如烹小鲜”是不容易的。温家宝总理在今年两会时曾表露，在市场化程度不断提高、对外开放不断扩大的情况下，宏观调控的难度也增加了。

　　“车、马、帅”三大政策

　　货币、财政、行政、法律是政府手中几个基本的调控工具。

　　“财政、货币、行政三大政策就如象棋里的车、马、帅，老帅一般是不动的，而车、马自可前突后围并应互相配合。”一位宏观经济学家这样比喻道。

　　中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙教授接受记者采访时分析说，中央一只手推GDP的发展，一只手控制平衡也很难。中央与地方的一致之处都是发展经济，但是有一点不一致之处，当地方投资过大导致宏观经济过热时，就不符合整体的利益。在目前的情况下，由于中央政府采用的是数量控制原则，而不是规则控制原则，所以这时对地方而言并不公平。

　　“中央政府号召各地发展经济，于是三地都在搞开发区。这时中央政府突然判断经济形势过热了。甲地最先开始搞，经过几年，已经发展得效益很好了；乙地搞得慢一些，刚出效益；丙地最慢，刚开始上项目。这时中央政府要打压过热经济形势，甲乙都已经出效益了，那么就只有停丙的项目，丙只有自认倒霉。”毛寿龙教授举例说。

　　“行政推动力的特点是遇弱即强，遇强即弱。而且有滞后效应，地方政府投资冲动，有地方政府的责任，但是与中央政府本身缺乏制度性的规则相关。”北京社科院一位研究员对记者说。

　　有人士则指出，我们公共政策形成机制还一直多有计划色彩，各种咨询会还处于比较初级的阶段。政策真正的从主张到批评，到回应和辨论的机制还有待形成。

　　“如果政策力度保持下去，明年价格指数很可能接近零或为负值。对此要有充分准备，适当刹车。因为很多时候我们的宏观政策是在和几月前的问题打仗。”北京大学中国经济研究中心宋国清教授说道。