“行政区划改革”三大设想 专家学者意见尖锐

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　　是增设更多的直辖市还是在维持现有区划格局不变的基础上打造“都市经济圈”？有关专家学者产生尖锐分歧

　　文/本刊见习记者 丁 汀

　　杜钢建 设想一

　　未来10年，增设至少8个直辖市，并把一级行政区扩大到50个左右

　　王 建 设想二

　　现有行政边界不变，设立“9大都市圈规划办”，由中央直管

　　肖金成 设想三

　　现有行政边界不变，“淡县弱省”，行政层次简化为“中央-市-镇”三级

　　关于改变建国50年来行政区划的种种设想，正在设计者头脑中发酵。

　　全国人大研究室特约研究员、国家行政学院教授杜钢建近日对《中国企业家》杂志表示：“思路已经定了，但是具体的方案，包括数量多少、哪些城市以及什么时间改都还没有明确。” “都是一些部门在推动”，最高决策层则可能“还没有时间来仔细考虑这个问题”。

　　2003年9月，一则消息在坊间反应热烈。这则消息说，按照已经“基本定好”的改革方案，国家将考虑增设直辖市的数量，“一批经济比较发达的城市提出了申请”。消息提到的“候选城市”，包括苏州和广州，还有青岛。

　　到2004年4月初，一个更加具体的“模板”由香港媒体爆出：此间媒体援引国家民政部官员的话说，先期增设的直辖市可能将有4个，区位上则分别位于华北、东北、华中和华南。

　　据《中国企业家》杂志了解，目前各方的调研工作，正逐步向高层接近。最新的消息是，在国家发改委关于“十一五”规划若干重大问题的研究项目中，有一个《区域经济一体化问题研究》的课题，其核心内容将涉及中国行政区划的改革。该课题将于6月结题。

　　这个“十一五”课题透露的更加强烈的一个信号是，过去一直按照省域编写的这个计划，首次弃省，进而选择了按照区域进行规划的思路。

　　改革之急：以长三角为例

　　“中国目前的行政区划存在两个核心问题：一是行政层次过多，造成了政令不通，机构臃肿；二是省级行政区划过大，形成了地方坐大，中央指挥不灵—所以行政区划改革的思路应是针对这两个核心的问题。”杜钢建说。

　　中国是世界上8个实行地方政府四级制的国家之一。截至2003年10月，中国行政区划的版图是这样的：(内地)共设有31个省(自治区、直辖市)、333个市(地区、州、盟)、2861个县(县级市)以及38464个乡(镇)。而绝大多数国家都采用二级制或三级制。

　　与世界其他国家相对扁平的行政区划设置相比较，中国高而尖的行政区划“金字塔”的弊端已经显见：上行下不达，政策“截留”，官僚机构臃肿，吃财政饭人员过多。

　　除了“层级过多”的弊端，在中国市场上广泛存在的行政性壁垒，更被看作是行政区划的不合理使然。

　　长三角一直被看作是中国行政区划影响经济发展表现最典型的例子。

　　2003年4月，上海正式实施《进一步改善投资环境的若干意见》(俗称“173计划”)：将嘉定、青浦、松江建设降低商务成本的“经济特区”，其总面积为173平方公里。上海的说法是“173，赶昆山”。

　　昆山是隶属苏州市下的一个县级市，是目前大陆最大的台资密集区。上海市经委研究室主任陈兆忠介绍，2002年上海市吸引外资89.6亿美元，而相邻的江苏省仅苏州市就超过80亿美元(江苏全省为196.5亿美元)。作为上海“173”赶超的目标，昆山合同利用外资金额为22.5亿美元，实际利用外资金额10.18亿美元。

　　“173”位于上海市区范围内，既有浦东的辐射，又兼商务成本低廉，整体优势明显。建成之后对周边城市，尤其对江苏的苏州、昆山以及浙江的宁波、嘉兴的影响显而易见。

　　于是，作为应对措施，2003年6月，江苏省推出了“沿江开发战略”。江苏方面对这一战略的解释是：实施沿江开发是为了顺应世界性经济结构的大调整和资本转移的大趋势，充分利用长江这一“黄金水道”、“黄金岸线”的优势，把生产力布局重心由沪宁线(南京-上海)向北推进至长江沿岸，尤其是长江北岸。

　　在上海方面看来，这样的战略实际上恰恰是为了应对“173计划”。同样，浙江在10月也出台了与“173计划”针锋相对的《关于杭州湾嘉兴经济开发区改善投资环境的实施意见》。根据这份文件，浙江计划在紧贴上海的嘉兴兴建“杭州湾嘉兴经济开发区”：由目前的嘉兴经济开发区和乍浦经济开发区整合设立。这份文件强调，“在政策扶持方面，建议省政府总体上参照上海‘173计划’所给予的优惠扶持政策，另在土地征用、税收返还和财政贴息方面还要加大点力度。”

　　“在现有条件下，大多数的资源还是控制在政府手中，市场并不具备足够的调控权力，所以行政边界就成了一道壁垒。”国家发改委区域经济研究所副所长肖金成分析，“然后是地方保护主义，是不同的地方对资源的争夺，是数也数不完的重复建设，是不同行政区之间经济上的割裂。”

　　“中央的指挥在有些方面很难控制，统一的市场秩序很难形成，就是省级行政在作祟。”杜钢建说。

　　不过，尽管几乎所有研究行政区划的专家学者都有近似的改革“出发点”，但在路径的选择上却各有主张。

　　“主流声音”：增设直辖市

　　杜钢建关于“增设直辖市”的设想是最多现于媒体的。他关于在未来10年至少增设8个直辖市的构想挠到了许多地方的“痒痒肉”。在他看来，许多经济比较发达的城市意欲摆脱所在省的行政束缚，“它要求更大的自主空间，并且能够带动周边地区的发展。”

　　杜钢建的“增设直辖市”的思路是，通过增设直辖市，划小省级行政区的辖区，并逐步把中国的一级行政区划建制扩大到相对合理的50个左右。

　　这与更具官方色彩的民政部区划司司长戴均良的意见大致相同。

　　以分别位于中国经济发展的两个极(长三角、珠三角)为例。杜钢建认为，苏州以及其周围的无锡、常州(苏锡常)从经济总量上完全可以设立一个新的直辖市。而深圳作为未来香港的“姊妹城”，委身于广东省的地位也已经明显限制了它的进一步发展。两地提升为直辖市以后，则可以更快、更好地释放其经济活力。

　　在大多数专家眼中，以“增设直辖市”(拆省缩省)为主要内容的行政区划改革目的在于“削藩”。肖金成用清朝康熙皇帝“削藩、吏制、漕运”的“六字真言”作比。

　　不过，杜钢建也承认，虽然他主张更多的设立直辖市，但是“推动需要一个过程”，因为“哪个省也不会愿意，这个省里的哪个部门也不会愿意。”而作为有这样“念头”的城市，因为行政所属，职权受限，所以即使“想得不得了”，也只能保持沉默。

　　前车之鉴历历在目，在1997年之前，当国家为了建设“大三峡”而决定把重庆市从四川省分离出去，设立重庆直辖市的时候，就曾经在川渝两地激起连锁反应。

　　“弱省废县”或者设立“都市圈规划办”

　　肖金成和王建则明确表示反对增设直辖市。前者是国家发改委区域经济研究所副所长，后者则以中国宏观经济学会副秘书长的身份领衔《区域经济一体化问题研究》的课题。

　　肖金成认为，行政区划的割裂已经造成了经济的割裂，而增设直辖市则是“制造更大的割裂”。肖指出，在“苏锡常”设立直辖市，会更加加剧在这一地区业已出现并日益严重的资源的争夺战，并可能形成更多的重复建设。而深圳的“升格”，则会把广州、深圳之间的竞争升格为省域竞争，使中央也更加难以调控。

　　肖的改革设想以“不改变现有行政改革的边界”为核心。他主张把省级行政设置淡化为中央的派出机构，把公共事务的管理权下放到城市，强化市的经济实体地位，同时废除县的建制，以市、镇两级行政区划为核心，重新构建适应经济发展、适合于未来城市化需求的行政区划格局。

　　王建的课题的构想则是，构建一种类似于欧盟的经济规划组织。在全国范围内，设立9个左右的“都市经济圈”：“京津冀、沈大、吉黑、济青、湘鄂赣、成渝、珠三角、长江中下游以及大上海”(最终模板尚未确定)，由中央派驻一个在经济事务权力上高于省、跨越省区的组织“都市圈规划办”，统一行使辖区内经济事务的规划权和管理权。省级行政则只管理地方的公共事务。同时，通过财税制度的改革，把财权上收中央，地方事务用度则采取统收回拨的方式解决。

　　以山东为例，王认为，可以设立一个“济(南)青(岛)都市圈规划办”，圈内济南、青

　　岛、烟台、潍坊等城市的经济规划权归属规划办，而山东省则只负责地方公共事务。省内其他城市的经济事务，则由所在地域的县进行管理。

　　其实，在饱受行政壁垒之苦的“长三角”，类似的提议早先也很盛行。全国政协委员陈守义在2003年“两会”期间，曾经提出：“由国务院专门设立长三角领导协调机构，从经济运行的全局出发，着眼于构筑区域经济总优势，对长三角的经济发展进行有计划地调节和控制。”

　　“明削”与“暗削”

　　三位专家虽然主张迥异，但在“削藩”这个出发点上却是高度一致。不同之处在于：杜钢建主张“明削”(直接增加一级区划数量，缩小现有一级区划规模)，而王建和肖金成则主张“暗削”(剥夺省级区划的经济管理权或者公共事务权)。“暗削”之中，肖与王又有分歧：王建的主张是通过“都市圈”强化中央的控制，而肖金成的构想，则是强化市级行政区划经济上的核心地位。

　　但三位专家同时都承认，无论哪种方案，都要突破现有行政利益格局。所以改革并非易事，未来的行政区划改革可能还会漫长曲折。

　　“法国原本是96个省，戴高乐总统要把把这96个省合并为22个大区，结果是触发了各方面矛盾，甚至丢了总统的位子。”肖金成说，“直到他去世14年以后，1982年，密特朗才完成了这一使命。”在肖看来，中国现在面临的局面，可能不比当年的法国更加简单。

世界主要国家行政区划设置

国家	一级政区	二级政区	三级政区	四级政区	一级政区平均面积（万km2）	一级区划平均人口（万人）
美国	51	22000*	-	-	18.75	550.1
俄罗斯	89	1834	-	-	24.39	126.9
法国	22	96	36000*	-	0.58	56.3
日本	47	3273	-	-	0.8	270.2
德国	16	660	-	-	2.23	512.5
中国	31(内地)	333	2861	38464	28.24	4193.5

　　备注：本刊根据公开资料整理；带*的为约数；美国的一级行政区划是50个州加1个华盛顿特区；俄罗斯、德国都是联邦主体；日本是都、道、府、县；法国是大区，但是其主要行政设置是省，所以平均数字以省计算。