案例：“徐淮”的惑与梦

　　20年来苏北的一切努力，似乎都受限于紧贴着它头皮的那道省界线，从“徐淮省”到“徐-连直辖”构想的提出，会改变苏北这个“苦孩子”的命运吗？

　　文/本刊见习记者 丁汀

　　微山湖60多年以前是个游击战场，那是在中国妇孺皆知的“铁道游击队”的根据地 。60多年以后的今天，“战场”尤在，不同的是，斗争的双方不再是我抗日军民和侵华日军，而是位于微山湖南岸的，分属山东、江苏两省的农民。

　　微山湖的南四湖是山东、江苏两省的省界。湖是山东的，湖水所至，即是山东的辖区。由此带来的问题是，几乎每年，这两个省的省界都在游走之中：在夏秋丰水季节，南四湖水面上涨，理论上山东的省界南移；冬春枯水期，湖面下降，两省省界也随之北退。

　　冲突由此产生：每年的枯水期恰是播种季节，于是江苏的农民开始在湖滩抢种，而收获期恰恰是丰水季节，于是山东的农民开始抢收。随之，“几乎形成了传统的械斗”，你来我往，游击不断。但到底谁侵犯了谁，很难说。

　　今年2月，这个“传统节目”照旧上演：据徐州当地的一名官员说，江苏农民大败而归，“因为山东人更团结”，“参战”的江苏农民带回的“战果”是，“不少人都受了伤”。

　　到了徐州就知道，类似这种省际间明争暗斗的事情还很多。

　　当地群众对行政区划改革的热情也让人敬佩。在坐出租车去往徐州市市委的路上，那位开车的司机师傅很关心。当他得知记者的采访题目时，做了详细的记录：《中国企业家》的杂志名称、出版日期，说他要买一本来看。我说比较贵，要20元。他说：“就是30元也要买来看一看。”

　　他说，他的月收入大概有1400元-1500元，但是买杂志的这20元，他并不在乎。

　　“尴尬的徐州”

　　和更多见于媒体的长三角地区“桌面上谈合作，桌底下飞黑腿”的状况一样，苏北、鲁南、豫东、皖西北交界地带的“暗战”也是持续不断。徐州则是这个战场的地理中心。

　　看看徐州在地图上的位置就能感觉到某种尴尬：它位于江苏省最西北翘出的一个“角”上，以徐州市区为中心，北上不过30多公里，即是山东；西南去同样距离，则是安徽；在它的西边50公里，就是河南。

　　许多徐州人或许不知道，在徐州还有个“淮海经济区联络处”。这个联络处主任蔡芳基说，淮海经济区成立于1986年3月，应该是中国最早的区域性经济合作组织。其成员都是位于苏北、鲁南、豫东、皖东北的“苦孩子”城市(经济发展相对滞后，在省里的话语权很少)，现在，它已经发展成跨四省、20市、147县(市、区)的经济合作组织。区内人口1.2亿，面积17.9万平方公里。

　　但蔡承认，“合作是相对的，而竞争是绝对的”。

　　最让徐州人头疼的是北面的山东(鲁南)，一来在众多对手中，山东的经济实力最强；二来，据说，江苏的政策远不如山东的灵活。

　　这样的争夺体现在市场经济要素的各层面：原材料、资金、市场，人才、政策(如税收)等等。

　　徐州师范大学城市和环境学院副院长沈正平最近做了一个调查，这个调查没有得出非常确切的数据—因为“很多东西都体现在行动中，却找不到落到纸上的文字”。但是调查得到了很多事实，这些事实基本上可以涵盖一个经济链条中的各个环节：

　　鲁南的电价要比苏北便宜近0.1元。这是因为山东是独立的山东电网(而江苏则属于统一的华东电网)，山东省有支配权，它可以齐心协力，支持鲁南的发展，降低电价不在话下；

　　本来成本就低的山东水泥，在销售到江苏境内以后，还可以享受当地政府类似“出口退税”一类的优惠政策(包括减免、补贴、退税等方式，幅度从几十元/吨到上百元/吨不等)。苏北的小水泥在实行关停破产，而鲁南的小水泥，则迅速南向靠拢，以低成本抢占江苏市场。

　　在山东飞速发展的小水泥、小造纸、小化工——很多时候造成的污染，往往会由苏北来承担后果。由于地理上北高南低，在山东省沿沂河、沭河排放的污水，最终经由邳(州)苍(山)分洪道到达江苏。据说，在2003年，这种“外来的”污染造成了徐州市一个多月城市供水的困局。

　　还有，鲁南的很多企业(尤其是消费类企业如啤酒)，在做市场开发时，更喜欢到苏北聘请“顾问”，因为苏北的人更了解苏北的市场，也更熟悉苏北的“套路”……

　　所以，当山东的日照市以“亚欧大陆桥东端桥头堡”自居之时，早在十几年前就自称是“亚欧大陆桥东端桥头堡”的连云港除了争执和苦笑，别无他法。当然，外国友人们甚至大多数的中国人，也弄不清楚到底哪个才是真正的“桥头堡”。

　　日照和连云港是“冤家”，这只是其中的小题目。据说，同位于淮海经济区的“兄弟城市”，鲁南对江苏实施的“一对一”的“盯防战术”，“捉对”的“冤家”分别是，济宁、枣庄对徐州，临沂对新沂(徐州市下属的一个经济相对发达的县级市)，临沂、日照对连云港，策略当然是：产品打过去，投资(项目)抢过来。当然，具体的策略，都在实践中操作，却没有任何文字落到纸面上。

　　战线拉得很长，就是沿着那个并不规则，相对扁平的“V”形的两省省界。

　　徐州(包括整个苏北)当然也有类似的策略，例如，江苏的煤炭运往山东、河南、安徽，就要比在省内增收附加费用，但是他们更多时候感到的是力不从心。因为，当山东人齐心协力发展鲁南的时候，苏北在江苏，依然还是个“女儿地区”。政策上“远没有山东灵活”，江苏省政府给予的支持，也似乎小得多。

　　徐州是江苏“女儿地区”、“殖民地”。在记者的采访过程中，这两个词多次出现在徐州本地的官员、学者口中。老百姓没有这样的结论，但是他们有最直观的感受：徐州的发展太慢。

　　徐州的道路很窄，这些路中最好的还是上个世纪90年代末，现任商务部副部长于广洲任徐州市长时候留下的，它成了徐州的“人心工程”。

　　1953年以前的徐州属山东省所辖(“铁道游击队”的原形即是历史上活动在这一带的“鲁南铁道队”)，当年划归江苏，是因为江苏省内没有产煤区，徐州是最近的煤炭产地。

　　这就决定了徐州在江苏的历史地位。徐州当地的一位官员至今依然记得上世纪80年代一位江苏省长官在徐州视察时说的话，“他说，你们徐州只要提供足够的煤炭、粮食，其他的就不必管了。”

　　这样的地位现在“在改变，但是没有根本得到改变”。结果是，徐州出产的粮食、棉花、煤炭等原材料源源不断运往苏南：“苏北做了贡献，苏南产生了效益”。

　　能够看见的数据是，1984年，苏南、苏北人国民生产总值(GDP)的比例为2.23:1，到了2002年，这个数字变成了3.74:1。同期，中国东、西部这一比例为2.58:1。“苏北就是江苏的西部，比西部还西部。”

　　促进苏北发展的思路是为了配合国家“西部大开发”战略实施的，2001年，江苏省政府召开了“苏北区域发展座谈会”，并下发了《关于进一步加快苏北地区发展的意见》，但是“该战略尚未全面付诸实施，就提出了沿江开发战略。”

　　实际上，促进苏北发展战略的嘎然而止，还是由于在整体上苏南优于苏北的“传统”：在长三角承接来自世界各地的制造业转移，并日益成为世界工厂的一个巨大车间时，苏北，由于其区位的、历史的、发展阶段的不足，很难在同等投入下，看到同等的产出。

　　“徐州都市圈”

　　一位江苏省的高官在徐州视察时讲过一个笑话。他说，对于加速推进地方经济的发展，苏南是在“发狂”，苏中是在“发急”，而苏北是在“发呆”。

　　这也有“历史传统”：早在明末，苏南地区就已经萌发出了中国市场经济的第一棵幼苗；而苏北，那是中国传统文化(农业文明)积淀最厚重的地方，徐州就因为是汉高祖刘邦的故乡而出名。

　　但苏北人还是觉得很委屈：可能很少人会相信，徐州是至今江苏省三个没有对外开放的城市之一(其余两个分别为淮安、宿迁)。所以，当原本盛传一时的“徐州都市圈”战略规划嘎然夭折，被“沿江开发战略”取代时，徐州人就感觉到了巨大的落寞。

　　“三大都市圈”的战略规划，是在2001年江苏决定促进苏北发展之后紧接着提出的。这一战略的蓝图是，在江苏南部、西南部和北部分别建设以苏州、南京和徐州(最初包括连云港)为中心的三大都市圈，形成以都市圈带动周边区域共同发展的格局。

　　但是，当上海市在2003年4月正式实施其“173计划”，把苏南的苏州、昆山作为明确的竞争对象之后，6月，江苏随即提出了“沿江开发战略”，促进苏北发展以及建设三大都市圈的计划，也随之烟消云散。

　　与“沿江开发”战略配套的、是在苏北实施“东陇海产业带” 的开发战略，即以徐州、连云港为中心，在陇海铁路东段江苏省内形成资源产业、海洋产业等地区性的产业群落。

　　在徐州人看来，这显然又是一个在给予苏南“机遇”之后，给苏北地区的一个安慰性的安排。当规划中的这个产业带形成之后，它对江苏省的辐射范围(北面)也只能局限在这短短的20-50公里之内。江苏省会愿意把这里作为它的经济发展的战略中心吗？

　　在朱传耿的报告中，有一个“沿江战略”对苏北经济发展的影响分析，“长远来看，正面效应大于负面效应，但短期内，则是负面效应大于正面效应。”

　　他所看到的正面效应多是“虚效应”，包括激发苏北发展活力、增强其竞争意识、激活其创新能力以及吸收沿江的经济外溢和产业转移；负面效应则似乎就实实在在地摆在苏北人面前：可能造成苏北发展机遇的丧失、导致生产力要素不合理的流动和聚集、苏北的失业、社会不稳定因素的波及效应、地方保护主义的强化以及非理性的招商引资等等。

　　一组数字或许可以说明苏北的困局：自今而后，即使在苏南停止发展的情况下，苏北以10%的发展速度进行追赶，那么，两地经济水平持平需要14年；假使苏南的发展速度为8%，苏北仍为10%，苏北追赶苏南，需要72年，即使苏北以15%的高速度发展，仍旧需要21年。

　　“徐淮省”与“徐-连直辖”

　　也许打破现有区划钳制是惟一理性的选择。

　　朱传耿用四个“一致性”来描述淮海经济区的特征：资源的一致性(都是煤炭、粮食的主要产区)、产业结构的一致性、发展阶段的一致性，以及在淮海区内区域条件的一致性(都在东部沿海，拥有连云港、日照两个海港)。沈正平则又补充了一个：人文积淀的一致性(文化、风俗)。

　　在专家的眼中，这个区内的五个“一致性”实际上把淮海区黏结成了一个完整的社会板块。但是现实的条件，尤其是那几条省界的存在却把这些一致性割裂开来，最终形成的即是：生产要素难以正常流动，恶性竞争层出不穷。正如徐州人所说的，在徐州，从来都是“只有都市没有圈”。

　　最终的结果，就是在一个本来各种条件都相对优越的地区，造就了中国东部沿海经济发展的一个低谷。同时，苏北、鲁南、豫东、皖东北也恰恰是所在省GDP波浪线上的低点，这正是专家们所说的“边缘效应”。

　　所以，当网络上配合“50个省”的合理设置出现了许多版本的方案以后，在每一个方案中，“徐淮省(淮海省)”都位列其中。关于设立徐淮省的传言在徐州已经有了至少三四年的历史。细心一点的人可以发现，无论是哪个版本的“徐淮省”，都和已经存在了18年的淮海经济区大体吻合。

　　其中一个方案出现是这样设计的：“淮海省，由现江苏省徐州市、连云港市、滨海、响水、灌南、宿迁市、现安徽省淮北市、蚌埠市、宿州市、亳州市、现河南省商丘市、现山东省日照市、临沂市、济宁市、荷泽市组成，省会徐州。”

　　另一份方案则强调，“新淮海省的成立将大大促进这一地区的发展，并将激活连云港作为新欧亚大陆桥桥头堡的龙头作用，极大带动黄淮海地区的发展。”

　　不过，多数专家和民政部的官员都强调，省级行政区划不可能贸然推进，所以近期的改革可能需要从局部展开，而合理的安排，是增设直辖市。在之前媒体所提及的增设直辖市名单中，江苏南部的苏州是一个“热门”。但在中国行政学院教授杜钢建的构想中，位于苏北的“徐州-连云港”也应列入这个名单。

　　在他的构想中，未来的徐州和连云港可类比为现在的北京和天津，一个是地区中心，一个是对外门户，正可以相得益障。不同之处在于，北京和天津是两个直辖市，而徐州和连云港则会划为一个直辖市。两个直辖市的设置以及更多情况下侧重北京、冷落天津的倾向，是造成现在天津发展相对滞后的重要原因。在一个直辖市框架下的徐州和连云港则不存此忧。

　　“未必一定要一个中心，关键是跨区域的，能够带动周边地区的发展，”杜钢建说，“还要顾及到区域的平衡，并非一定要在东部的发达地区。”

　　杜钢建和徐州地方接受采访的官员、学者都认为，这一地区存在整合的可能性。其最显著的功效，无疑是打破了这一地区严重存在的行政壁垒，重新整合其行政资源、市场资源，为激活在中国东部沿海经济版图中最难看的这个“东部欠发达地区”的经济提供条件。“把自然经济的一致性和区域规划的一致性，也就是行政资源的一致性统一起来，形成合力。”

　　和比较热门的苏州、青岛比较起来，这样的选择似乎更具有现实意义，因为它所涉及的地区无疑都是所在省经济相对落后的地区，“动起来影响和震动不会那么大，不会涉及更多、更复杂的利益矛盾。”朱传耿这样强调，“风险也就小了很多。”而首先设直辖市，相对而言，其风险就更加小了一些。

　　在他看来，未来的中国经济版图应该是个“π”的形状，上面的一“横”是沿海地区，下面右边一“勾”是沿长江流域，而左边的一“撇”则恰恰应该在以鲁南、苏北为东端的陇海沿线，唯如此，以东部带动西部，东西部共同发展的战略方可完整。而现在，这个关键的一“撇”恰恰成了这个“π”最短、辐射能力最低的一线。