中国可持续能源立法建议稿出台 立法进程提速

　　本报记者 李磊 北京报道

　　北京西黄城根北街的僻静一角，全国人大会议中心隐于茂盛绿荫间。

　　5月15日，二层礼堂内，由全国人大环境与资源保护委员会、国务院发展和改革委员会联合主办的“《可再生能源开发利用促进法》国际研讨会”正在进行。

　　除人大、国务院各部门和各省市区发改委的派出代表外，与会人士中还包括了众多来自国内能源企业、行业协会和环保组织的代表，再就是法律、税务、经济等领域的专家学者。而国际人士一边，目前世界上利用可再生能源的先锋国家如德国、英国、澳大利亚、美国都派出代表出席，联合国开发计划署、世界银行、全球环境基金和绿色和平组织等也参会。

　　“12月就要去人大一读了，对《可再生能源开发利用促进法》政府建议稿(草案)的进一步修改只剩下半年时间了。”发改委能源局可再生能源处的史立三处长一再表示压力越来越大。此次会议的目的就是希望向各界集思广益，广泛借鉴国际经验，“为形成更加完善的立法草案打基础。”

　　消息人士透露，史及其同事们所面对的巨大压力在相当程度上源于一个“意料之外，但情理之中的提前”。

　　“《促进法》原来的一读时间并不是今年12月而是2005年甚至2006年，但我国这一阶段能源短缺严重制约经济发展的局面使得人大常委会调整了五年立法规划的项目优先顺序，立法调研节奏于是也就加快了起来。”

　　能源和环保双重压力

　　瑞银华宝董事总经理、中国研究部主管张化桥“中国能源供应全面失守”的激烈言论(详见本报3月15日“能源情景报告”之《一个能源分析师的危言》)在两天的会期上鲜有耳闻，但此间传出的官方数据表明，从2002年开始的能源短缺制约经济社会发展的局面有愈演愈烈之势。

　　发改委能源研究所李俊峰研究员提供的数据显示：作为世界能源的生产和消费大国，我国2003年商品能源生产已经达到了16亿标准煤，比2002年增长11%(其中煤炭16.6亿吨、原油1.7亿吨、天然气是345亿立方米)，而消费总量则已经达到了16.8亿吨标准煤，比2002年增长13%(其中煤炭占67.1%、石油占22.7%、天然气占2.8%、水电占7.3%)，石油进口量为9700万吨。

　　然而通过立法推动可再生能源产业的勃兴并不仅仅是一个短期目标导向的结果。发改委能源局局长徐锭明在发言中说，按照十六大提出的“全面建设小康社会，到2020年使国民生产总值比2000年翻两番的总体目标”，即便在充分考虑技术进步、经济结构调整、采取多种切实可行政策措施的前提下，2020年我国能源年消费总量仍很可能要突破30亿吨标准煤。

　　“这是一个人均GDP从1000美元向3000美元迈进的过程，是从低收入国家向中等收入国家转变的过程。国际经验表明，这个过程往往伴随着消费结构的变化和消费需求的增加，而这，都需要能源的有效供应作为基础。”

　　“我们现在就开发和利用可持续能源进行立法，一方面是为弥补接下来这个时间段发展所需的能源不足，更主要的是，我们要开始考虑2020年之后中国发展的能源可持续供应以及减少对外依赖、维护国家安全的问题。”徐的声音振聋发聩。

　　联合国开发署北京代表处Macleod Nyrongo副代表则告诉记者，尽管现在甚至相当长的一个时间段内太阳能、风能等可再生能源供给仍将只是化石能源的替代性产品，但到本世纪中后叶其必将挤入主流行列，“比如，德国政府的规划就是到2020年可再生能源电力要占到电力总消费量的20%，而2003年百分比已接近8%。”

　　Nyrongo认为，中国除了能源资源有限导致的供应不足之外，能源结构不合理(即能源供应过分依赖煤炭，煤炭消费量占整个消费总量的66%)所引起的环境污染也构成了中国必须大力发展可再生能源的原因。“我看到的资料显示，中国目前90%的二氧化硫排放是燃煤造成的，大气中70%的烟尘也是燃煤造成的。不仅引发了大量的呼吸道疾病，造成了土壤的酸化，还对全球的气候变化产生影响。人类千年发展目标中指出，经济发展不能以破坏环境为代价。”

　　英国贸工部可再生能源项目主管John Buckley最后从产业的角度力倡中国发展可再生能源。Buckley说，世界各地发展可再生能源的先锋们的经验都表明，这是一个创造了成千上万就业机会的产业，中国是一个有着独特的比较优势的制造业强国，是行动起来的时候了。

　　建议稿出台全景

　　与会的全国人大常委、环资委委员王维城向记者透露了建议稿起草至今的全过程。

　　王介绍说，九届人大5次会议以来就不断有代表提议就促进可再生能源在中国的应用发展立法。2003年6月，全国人大常委会将《可再生能源开发利用促进法》列入立法计划，并决定由环资委负责组织起草，同年8月，发改委受环资委委托起草该法的政府建议稿。根据安排，由发改委能源局负责组织工作，而能源研究所具体承担建议稿的起草(同时委托清华大学等编写草案专家建议稿)。同年12月底，能源所拿出了建议稿草稿。

　　会上出现的《政府建议稿》(草案)显示，草案包括总则、资源管理与发展规划、产业指导与技术进步、推广与应用、价格管理、经济激励、法律责任和附则共八章。

　　草案所称的可再生能源是指小水电、风能、太阳能、生物质能、地热能、海洋能等在自然界不断再生，直接或者通过加工、转换而取得有用能的各种能源资源。

　　草案确立了“政府推动和市场引导相结合的原则”，鼓励投资多元化；在市场保障方面实行“可再生能源配额制度”，规定能源生产或消费中可再生能源的总量目标，并“建立绿色电力制度”，鼓励企业和个人自愿认购可再生能源电力；在价格管理上，可再生能源电价实行分类电价制度(上网电价)和电价分摊制度；同时在财政(可再生能源发展专项资金)、信贷(政策性银行优惠贷款和国有商业银行信贷支持)和税收(税收减免等优惠)等方面规定了经济激励。

　　王还告诉记者，国内外许多可再生能源学家、经济学家、法律和税务专家积极参与，世界银行、联合国开发计划署和德国、英国政府的有关部门也给予了多方面的支持，而国内外的企业界和非政府组织也对这部法律提出建议。起草中还非正式地征求了中央其它相关部门的意见，可以说是一份充分听取了各方面意见和观点的法律草案。

　　环资委、发改委以及科技部、农业部、水利部等还组成了两个可再生能源立法考察团，在2004年3月底分赴欧洲和澳大利亚、美国考察。

　　环资委副主任委员冯之俊则告诉记者，中国政府在一部法律的起草过程中如此公开地、大规模地征求各方面意见，特别是听取国外专家的意见，在他的印象里还是第一次。

　　记者还从能源基金会北京办事处首席代表杨富强处了解到，其实从1999年开始，能源基金会就支持能源研究所和清华大学在可再生能源立法方面进行了一些前期的工作。越来越多的人意识到，可再生能源发展，是中国长期能源战略的必由之路。

　　“现在我国已具备制定可再生能源法律的政策基础了，如国务院发布的《关于进一步支持可再生能源发展有关问题的通知》，还有电网风力发电规定等等。所以，对于这部法律的出台乃至其后的社会效应，我们都有着非常高的期待。”杨语音高亢。

　　模式之辩：购电法还是配额制

　　按照会议议程，5月16日上午是对立法中的关键问题进行探讨。讨论共分为三组：一组是国际专家，二组是中央政府有关部门、地方政府人员和专家，三组主要由地方政府和企业代表组成。记者在旁听时发现，尽管对于草案的总体评价都很高，但三组的讨论是无一例外地激烈——从细节条款到核心条款。

　　有来自国家环保总局的官员提出，对于可再生能源项目是否存在污染环境的可能性现在并无论证，草案里对此是否应当加以规定；而农业部官员也就如何把促进可再生能源发展与农村地区能源建设结合起来提出建议，要求在草案“推广与应用”章节中加着笔墨；气象局和建设部等部门也提出了各自的观点。

　　而一些法律专家提出，现在整个草案给人以法律主体不明的感觉：到底规范哪些主体，这些主体承担哪些义务、享有哪些权利，都不是很明确，建议专门增加一章描述法律主体。

　　而关于中国可再生能源发展模式的选择及对应制度的设计，则是各个小组讨论的不二焦点。

　　据了解，西方国家推广可再生能源应用的发展模式主要有购电法和配额制两种。

　　配额制的一般共性在于，政府每年设立可再生能源发展目标(如发电达到总电量的8%)，让发电企业和供电商去选择什么形式的可再生能源发电并通过建立电力交易市场，实现市场竞争和扩大可再生能源电力规模、降低电力成本和价格。

　　而购电法的一般制度共性在于，输电商有义务将可再生能源生产商生产的全部电量接入电网，同时必须按照规定的固定价格向发电商支付电费(确定合适的电价是核心)。

　　两种模式可谓各有利弊。从讨论的情况来看，在初期采用购电法以刺激产业生长，到一定阶段后嫁接入配额制，是一个渐渐占据主导地位的观点。但就如何将可操作的明晰条款写入草案，还在研究之中。

　　国内企业界的代表透露，他们现在面临两难境地：一方面希望有多一些时间就制度设计和诸多技术细节进行进一步讨论研究，但另一方面现实又逼迫他们希望法律能尽快获得通过。

　　无锡尚德公司太阳能电力有限公司的施正荣告诉记者，现在江浙很多地区缺电现象非常严重，有的企业需要一个星期七天开机却有三天拉电，甚至高价也买不到电。而来自华能的一位代表在分组讨论会上表示，有的企业就在等法律出台，这样才可以借着优惠政策做项目，此外一些有可能即将上马的非特许经营权招标项目的电价如何审定也成了问题。

　　而一些国外的投资者则表示，尽管平衡未来发展的开放性是必要的，他们还是希望能在法律里看到更多的确定性因素。“投资者是要做可行性分析报告的，尤其是像可再生能源这样的长期经营才能获得收益的项目。只有这个前提满足了，才会有更多的投资者进入，中国的可再生能源产业才可能真正勃兴。”