对国洪起系列案件的制度反思

　　3月29日本版刊发《金融大盗国洪起浮出水面》一文后，引起社会强烈反响。

　　国洪起的犯罪领域涉及金融、房地产、建材、化工等行业。其聚敛钱财的主要途径是利用国债回购业务，勾结证券公司内部公职人员，虚增国债数额。一方面，将虚增的国债卖掉提走现金；另一方面，以虚增的国债向银行抵押贷款。

　　目前，已确认的国洪起以虚增国债形式从证券公司盗走的资金就达20多亿元，以虚增国债向银行抵押借出的贷款达10多亿元。

　　为了进一步理清国洪起系列案中反映出的中国社会转型期经济、金融领域制度设计存在的漏洞，以及政府部门公权力使用方面存在的问题，中国青年报于5月16日在北京举办了“国洪起系列案件研讨会”。

　　研讨会主要围绕如下议题进行了探讨：

　　一、目前我国国债回购的制度漏洞是什么？如何防止类似事件再度发生？

　　二、透视“嘉利来股权抢夺案件”，如何保障中央政府与地方政府的政令畅通？

　　三、国洪起系列犯罪案的法学界定和社会学意义。

　　中国政法大学法学院院长马怀德教授、中国社科院金融研究所研究员易宪容、中信证券资本市场部副总经理高占军博士、中国人民大学政治学系主任张鸣教授，中国政法大学商学院杨帆教授、中国政法大学洪道德教授、中共中央党校李雅云教授等出席了研讨会。

　　广东证券内部稽查发现惊天大案

　　王昆仑(广东证券新闻发言人)

　　广东证券是中国最早设立的大型综合类证券公司之一。如果不是国洪起利用国债回购机制漏洞对我们进行诈骗这件事的打击，我们的发展应当是很快的。

　　公司发现国洪起勾结内部人员作案，始于去年9月对北京市长春桥路营业部的例行稽查。当时发现，国债回购的资金跟国债数额不符。公司随即对整个国债业务进行了一次专项集合，又发现广州西华路营业部也存在这个问题。于是，国洪起和一些公司内部人员的勾结浮出水面。公司随即报案。

　　经查证，国洪起套走的资金将近20亿元，相关公司30多家。

　　国洪起犯案手法主要有以下三种：一是虚增国债标准券，仅北京一家营业部就虚增了3亿多；二是通过勾结营业部内部人员，挪用券商公司其他国债；第三是和营业部人员串通，将已经回购的国债再向银行骗贷。这样，使危害呈倍数放大。

　　国洪起如何染指嘉利来项目

　　李刚(香港嘉利来公司新闻发言人)

　　嘉利来项目的案子已经拖了相当长的时间，这次是因为广东证券的报案，才使得国洪起案件被全面地揭露出来。我们也才终于发现：原来嘉利来世贸中心项目案件的最终受益人是国洪起。

　　尽管我们为这个案子付出了非常大的努力，尽管国家商务部都出来纠错，但始终都未能依法贯彻执行。

　　1995年，香港嘉利来国际集团有限公司和北京二商集团公司共同成立的北京嘉利来房地产有限公司，开发建设嘉利来世贸中心项目。到2001年，香港嘉利来公司累计投资人民币4亿多元。由于北京申奥成功，该项目价值骤增。此时，北京二商集团出面，在嘉利来并不知情的情况下，由北京市外经贸委作出了更换股东的批复。

　　2001年10月，香港嘉利来公司向当时的外经贸部提出行政复议，经过一年多的审理，外经贸部于2002年7月作出复议决定，撤销北京市外经贸委的批复。按照行政法的规定，上级行政机关纠正下级行政机关的行政决定，下级机关应该接受。但奇怪的是，北京市外经贸委一直拖着不办。

　　外经贸部复议决定作出后，国务院办公厅也发出督办决定，商务部两次责令北京市外经贸委执行复议决定。但直到今天北京市外经贸委也没有答复。后来北京二商集团又向北京市二中院提起诉讼，没想到，北京市二中院判决商务部败诉。

　　我们知道北京嘉利来这个项目在2001年的时候曾经在香港提出整体转让，当时有一个大公司愿意以10亿元现金整体购买，但是嘉利来这个地盘总投资才5亿多元。如果我们当时转出去的话，可能有好几亿元收入，但是如果像国洪起这样的人拿去之后，花的代价非常小。

　　防止权力资本化

　　杨帆(中国政法大学商学院教授)

　　我认为，国洪起系列案件涉及三个层面：技术层面、法律层面、制度层面。我主要谈谈第三个层面：怎么认识它的社会背景，以及如何防止权力资本化，以保护改革开放成果。

　　在社会背景问题上，许多观点值得反思。比如“转型期”，暗含一种意思，好像许多问题都是必然发生的，都是改革开放的代价。发展是硬任务，过一段时间就好了。其实，这是对转型期缺乏认识，缺乏制约能力。如果纵容类似国洪起这样的事件不断发生，问题会越来越严重。

　　以前，是弱势群体的利益被忽视。现在，国洪起事件中，企业也成了受害者。国洪起偷的国债是谁的钱？广东证券运作的钱全部都是老百姓的存款，当然是私有财产了。所以在中国防止金融诈骗、防止金融危机本质上就是保护私有财产，而且这是最根本的保护私有财产。

　　有个现象值得注意，就是权力资本化。计划经济建立了一个无所不包的全能政府，控制了几乎一切资源。所以，中国改革的起点是权力社会。在权力基础上，改革开放设计不应当忽略一条，就是权力资本化。

　　改革开放是正确的，中国经济体制从计划走向市场，从封闭走向国际化，这是非常正确的。问题在于，发展资本的同时，绝不能不限制权力，绝不能出现大规模的权力资本化，一旦如此，对国家经济发展就有致命的危害。

　　政府权力要有限制

　　马怀德(中国政法大学法学院院长)

　　国洪起案件、嘉利来案件本是两个不同的案件，但把它们联系在一起的恰恰是政府行为。所以，我想从以下几个方面关注这两个案件。

　　第一，政府行政权力要有限制。从嘉利来案件可以看出，政府机关行使的权力，很多没有界限。比如，一家合资企业中两个股东发生了矛盾，一个股东想把另外一个股东赶走的话，照理说应该通过民事司法途径或者是仲裁途径来解决。

　　但我们看到的嘉利来案件中，是股东之一的北京市二商集团向北京市外经贸委打报告要求更换股东，将股东间的矛盾演化成其中一个股东找政府机关帮忙。而政府机关批复的合法性，应该是本案的核心。我认为这是政府权力不受限制的表现。

　　第二，除了权力要有限制外，司法程序要公正。法律给政府一定的权力，但是你要使用这个权利还要尊重一定的程序。案件中的一个细节就是，二商集团用了北京市工商局企业监督处出证的一个便函，没有文号、没有编码就递给了外经委，而外经委因此作出了变更股东的决定，等于把嘉利来撵出了这个企业。这使我们意识到，政府公权力行使程序一定要公正，至少要听取当事人申诉的意见，以合法的步骤作出决定。

　　第三，老百姓要讲诚信，政府也要讲诚信，否则，社会诚信的目标永远不可能实现。这个问题，在嘉利来和国洪起案件中表现得尤为突出。即使以公共利益的需要为依据，或者是以法律法规的变化为根据。更换股东这样一个重大行政决策，事实上就是对行政许可的收回，而收回许可，应该给被许可人适当的补偿。

　　第四，监管要到位。我们现在发现社会生活中尤其是违法案件中暴露出来的大量问题几乎都与监管不到位有关。不论是利用国债回购市场机制中的技术漏洞，还是融资中的诈骗，如果行政机关在国债回购的每一个环节都监管到位，不会发生这么大数额的刑事案件，不会有这样巨额的社会或者是国家利益的损失。

　　第五，政令要畅通。公权力在行使过程中，应遵守同一规则。而嘉利来案件中，我们的政令是不通的———上级机关作出复议决定，下级机关可以不执行，而且不产生任何责任。

　　第六，依据要合法。行政机关是行使公权力的主体。行使行政权力，实施各类行政行为，也要合法。制定法律固然重要，解释法律同样重要。这方面，恰恰没有什么有效监督机制。

　　最后一点是，温家宝总理在报告里说的，依法行政的三个核心之一，“侵权要赔偿”。无论是国洪起还是嘉利来案件都造成了巨额损失。按照依法行政的要求，谁做错了谁要赔。

　　国债回购市场的主要问题

　　高占军(中信证券资本市场部副总经理)

　　国债市场违规问题日益突出，近来备受关注。实际上，国债市场的违规回购问题久已有之，为什么直到最近才引起重视？这里面有很多因素，包括市场因素、政策因素，还有一些偶然因素。

　　中国的国债回购市场始于20世纪90年代初。当时推出国债回购，主要是为了活跃国债交易，促进国债发行。经过10余年的发展，国债回购交易的规模越来越大。

　　统计数据表明，2003年国债交易总量为5.8万亿元，其中，回购交易5.3万亿元，所占比重高达91.4%，表明国债回购交易已经成为国债市场的重要组成部分。目前，国债回购利率水平已经成为衡量市场资金松紧程度的重要参照。

　　2003年6月，周正毅案发，富友证券挪用39亿元，国债回购问题也因之浮出水面。随后，中国证监会开始对国债回购进行摸底调查。结果是，违规国债回购200亿元左右。紧接着，当年8月份的券商峰会中，中国证监会就提出了三大铁律，其中之一，就是不许挪用客户托管的债券资产。

　　2003年8月下旬，因货币信贷高速增长，投资需求旺盛，物价上涨明显，中国人民银行上调了法定存款准备金率。这一紧缩的货币政策，对债券市场产生了很大影响，债券暴跌，很多机构因之资金链条断裂，违规国债回购问题纷纷暴露，一些证券公司因之被关闭。

　　2003年底，有关当局再次要求证券交易所对现有国债回购制度进行调查与改进。随后，中国证券登记结算公司下发国债回购自查令，要求券商就自营债券量和回购融资量差额作出说明。这次摸底的结果是，市场存在违规回购规模高达1000亿元。在2004年4月份债券市场的再次大跌后，中国证券登记结算公司发出了关于加强债券回购结算风险管理的紧急通知。

　　大量的国债违规回购，负面影响很大，涉及到很多机构，波及股票市场和债券市场，也间接促成银行体系一些问题贷款的产生。应该说，存在很严重的金融风险隐患。

　　违规国债回购问题的产生，主要的原因有两个：一是国债回购存在制度漏洞，二是证券公司的管理和风险控制制度不健全。

　　当前国债回购市场有两个根本的制度基础，一是席位清算制，再有是登记结算公司的中央交收。在席位清算制下，证券公司在交易所有一个联通主席位，每个营业部都有席位挂在联通主席位下面，但登记结算公司只知道联通主席位的国债回购总量，其具体分布并不清楚，这就为违规回购提供了可能。中央交收的含义实质上相当于登记结算公司为资金融出方提供担保，保证在资金融入方违约时，代负其责。如果没有中央交收，只要回购到期，如果出现违约很容易被发现。

　　另外，证券公司管理和风险控制不到位，缺乏对电脑、财务和交易的监控，也是出现问题的又一主要原因。营业部麻雀虽小，但是五脏俱全，如果管理不到位，很容易出问题。

　　如何解决这些问题？从制度方面来说，现在席位的清算制可以考虑代之以帐户清算制。单一席位各个子帐户分别进行交易和清算。同时，在进行回购时，由冻结券商账户的标准券，改为将指定回购债券冻结在登记结算公司等第三方的帐户中。再有，改变当前中央交收规则，登记结算公司不承担担保义务，违约风险由交易双方自行承担。对于证券公司，应该加强管理和风险控制，实行总部集中交易与清算，加强对电脑、财务和交易的及时监控，统一印章管理，以根除风险隐患。

　　总与不依法行政有关

　　李雅云(中共中央党校教授)

　　国洪起系列案件的发生跟政府不依法行政密切相关。

　　该案件有以下几个特点：

　　第一是牵连到掌控国家经济命脉和金融秩序领域的重要部门。第二是国洪起的很多企业，都是空手套白狼式起家，其手段就把政治权力与违法违规操作结合起来，体现了他跟某些权力机关及一些政府部门人员千丝万缕的联系。第三侵害的都是国有资产，因为跟国家机关工作人员相勾结，最容易受到侵害的也是国有财产。

　　至于案件的负面影响：

　　一是大量资本迅速向少数人手中集中，造成严重的两极分化，不利于社会稳定。二是会在党政机关中产生严重腐败。三是少数人在可赚取高额利润的行业，人为地造成资金、流通与市场的严重脱节，导致资源配置不合理，使原本不合理的社会经济结构更加畸形。

　　与富翁相关的怪现象

　　张鸣(中国人民大学政治学系主任)

　　我认为，国洪起案件反映了社会制度在结构上存在的问题。

　　我国正处于转型期，相关法律法规还不完善。目前社会制度在结构上最大的问题是诸侯化的行政体制和商业化的市场体制并存。一个部门不仅仅在中央和地方间，而且在与其他部门之间形成了诸侯关系，与此同时，其行政冲动、行政行为又是逐利的，具有很强的商业性。

　　有这样一种怪现象：当今社会上许多已成为千万甚至亿万富翁的人，往往都是一些有着官方背景的人，或者本身就曾是官员。

　　这反映的恰恰就是结构性问题，所以国洪起案件不是偶然的，其行为之恶劣已经超出了原来我们所讲的不法商人的范围。

　　直接以金融犯罪作为盈利手段，正是利用了巨大的制度结构缺陷，国洪起团伙的资本运作行为，其组织能力、整合能力都非常强。

　　社会转型期，如果这种制度结构性问题解决不好，其危害会很快腐化到整个社会。(本报记者杨得志整理)