发改委产业政策作用几何 实施过程可能出现越界

　　本报记者 程凯

　　针对经济过热，发改委双管齐下，“产业政策和信贷政策协调配合”，出台系列措施控制信贷风险。但是这些政策能起到多大作用？

　　错过时机

　　事实上，去年8月中旬，发改委就已经提出“警惕经济运行中的盲目重复建设问题”。

　　接着，从8月13日到19日，发改委一连发布“钢铁工业当前发展状况及面临的问题”、“水泥工业发展重在调整结构、提高质量”、“抑制盲目重复建设，引导汽车工业健康发展”、“电解铝工业产能过剩、总量失衡的趋势必须引起高度关注”等4篇通报。

　　可惜在此之后，发改委并没有强硬实施以前“国家计委”常用的行政手段，真实原因无从得知，但是可以有一种合理的猜测：

　　去年8月，发改委虽然对房地产、汽车、建材领域投资增长过快发出警告，但是“由于在高增长、低通涨、企业的盈利状况、政府的财政收入、进出口的贸易增长各项宏观指标都非常漂亮的情况下，学术界和各个宏观管理部门对情况的严重性不易形成共识”。

　　因此，发改委即使认识到了问题的严重性，却会有种种限制性的考虑。如果发改委及时采取措施，手段很可能只有“行政行为”，而“行政手段”杀伤性太强，拿来使用显然风险太大。

　　其次，可以猜测得到，发改委成立以后，希望可以着力于产业政策，力图改变原有的直接干预经济模式。因此，发改委当时只在产业指导方面发出了警告，希望可以给各地方以警醒，从而得到温和降温的效果。

　　另外，从国务院角度来看，最初应该也是希望通过市场手段来治理经济过热的。正常市场经济中，政府宏观经济调控手段包括货币政策和财政政策。去年下半年以来，人民银行3次调高贷款准备金的比例，并用中央银行票据对冲因为外汇储备增加所释放出来的基础货币，减少了商业银行可贷资金。

　　但是，最终单一的货币政策没有起到理想效果。作为银行业主力的四大国有商业银行都有超额准备金，经济过热情况下货币流通速度也加快，提高贷款准备金等并未能有效抑制银行贷款的继续扩张，各种数据最后表明市场资金仍较为宽松。

　　最终的结果是去年下半年投资增长过快的情形并没有缓解，今年一季度则更为加速，而货币政策已经难以单独起到作用。

　　重新发力

　　认识终于在今年两会期间得到了统一。虽然期间还出现了两派经济学者面对温总理争论经济“过热”还是“过冷”的情况，但是温总理在两会结束时的记者招待会上已经明确表示：今年的宏观经济治理比去年迎战非典还难。经济中有冷有热，需要把热的降下来，同时还要把冷的提上去。

　　但是，发改委以及其他各方认识到问题严重还是在今年第一季度经济数据出来之后。发改委4月16日召开新闻发布会，经济运行局副局长朱宏任表示，“当前投资增长过快的势头还没有控制下来，原因在于经济发展本身的惯性，而政策作用的发挥需要一段时间。”但是实际上更强力的治理措施正在酝酿之中。

　　4月30日，发改委召开清理固定资产投资项目工作电视电话会议，发改委主任马凯和有关部门负责人亲自进行了工作部署。

　　尽管各方都有对“严厉”的行政“措施”的怀疑和指责声，但是“既然出现投资过热现象来源于地方政府的不正确行政行为，完全用经济手段改变行政行为带来的现状是很难的”。

　　政府的行政手段如何起到作用而不越界？重新认识和评估产业政策是必须的，市场经济也是可以有产业政策的。近日，国家发改委、人民银行、银监会又联合下发了《关于进一步加强产业政策和信贷政策协调配合，控制信贷风险有关问题的通知》。《通知》提出了产业政策和信贷政策的配合问题。

　　认识产业政策

　　什么是产业政策？决策者已经有了不同以往的认识。发改委上周末最新的新闻发布称，“产业政策是通过鼓励、限制或禁止某些产业、产品和技术的发展，合理配置、利用资源，优化经济结构的经济政策”，而信贷政策是实现产业政策的重要手段和途径。

　　目前，在宏观经济运行过程中，部分信贷资金流向低水平重复建设领域，与产业政策导向出现了一定程度的偏离，这就要求产业政策和信贷政策要根据产业发展情况和宏观调控需要适时、适度进行调整，逐步完善产业政策与信贷政策间的动态协调配合机制，更好地发挥综合调控作用。

　　发改委最新的《当前部分行业制止低水平重复建设目录》明确了低水平重复建设的领域、落后和淘汰的生产工艺技术装备、产品，对于指导信贷投向，遏制低水平重复建设具有重要的现实意义，可操作性较强。

　　如果发改委、人民银行和银监会建立密切的协调和信息通报制度，研究分析产业政策和信贷政策的协调配合情况，就会及时发现问题，提出解决对策。

　　根据发改委人士的介绍，发改委将定期发布和适时调整相关产业政策，指导社会投资方向；人民银行和银行监管部门将配合提出加强和改进银行信贷管理、优化信贷结构的政策措施，为商业银行适时调整信贷投向提供有效的支持和服务；商业银行要坚持独立审贷原则，优化信贷结构，严格按照产业政策和信贷政策发放贷款。

　　根据《通知》，一是要求对《目录》所涉及的企业立即组织调查，二是要求各有关方面要按照职责分工，加强沟通协调，各个环节齐抓共管，形成合力。

　　认真分析《通知》和《目录》就可以发现，如果在治理过程中，严格按照目录的标准办事，基本上压制的还是不合理的经济过热部分，只要做到不越过目录界限，就会减少对经济中有效率部分的打击程度。如果这种产业政策和信贷政策的配合在今后能形成一种固定机制，政府控制经济运行的能力就会大大增强。

　　北大教授林毅夫认为“当前抑制投资过热的主要措施应该是运用窗口指导，加强商业银行在审查、监督贷款项目上的功能”。实际上如果严格按照产业政策来指导信贷，就应该能够起到这样的作用。在目前单纯的市场手段难以奏效的情况之下，发改委的产业政策如果小心谨慎实施，强度适中，就会起到积极作用。

　　考虑到发改委作为决策者目前对于产业政策的认识，即使在政策实施过程中出现难免的越界，打击了经济的积极部分，相信最终的影响也不会太大，更何况中国经济潜在的巨大增长是很难被抑制的。因此，经济平稳回归自然增长轨道上也是可以期待的，现在对于经济而言，更最要的是市场信心和预期问题。