央行银监会定位不清问题放大：协调掣肘暗战？

　　本报记者 唐学鹏/文

　　监管者们的定位不清晰问题在一个GDP高速增长的年代被显著地放大了。

　　“我们和央行目前的功能划分，只是在字面上是可以说清楚的，但实践时往往混淆在一起。而且双方都感觉有点不适。”一位银监会人士对记者说。

　　实际上，央行和银监会已经在多个问题上隐隐碰撞。“如果根据当初的监管职能设计原则，银监会从央行独立出来，银监会负责风险监管，而央行只管货币指标。银监会的权力是扩张的，而央行是萎缩的。但是，感觉到，央行似乎一直再用货币调节的方式行监管职能。”该银监会人士说，“不可避免地，我们在一些问题上有自己独立的判断，和央行不一样。一些小摩擦产生是题中之义。”同时，该人士向记者声明，这仅仅是属于他个人的观点，不代表银监会的看法。

　　有例为证。

　　故事之一：差额准备金

　　2004年4月12日，央行宣布从4月25日起把存款准备金率提高了0.5%，执行7.5%水平的存款准备金率，为的是冻结1100亿资金，而且，还做出了一个令人惊异的决定：从4月25日起对股份制商业银行实行差别存款准备金率制度。对不同资质的银行进行“准备金区别管理”。

　　央行发言人解释了差别存款准备金率制度的意图关键：央行是为了使金融机构适用的存款准备金率与其资本充足率、资产质量状况等指标挂钩。金融机构资本充足率越低、不良贷款比率越高，适用的存款准备金率就越高；反之，金融机构资本充足率越高、不良贷款比率越低，适用的存款准备金率就越低。

　　这种“区别对待”行为已经涉及到了敏感的权力划分问题。该银监会人士表示，“我们关心的是，这种对不同金融机构的‘区别对待’的标准是央行自己独立做出的，还是参考银监会的动态风险监管作出的。如果央行自己觉得某家金融机构资产质量不佳，就提高该公司的准备金率的话，那么央行已经变相进入了风险监管领域，而这是银监会干的活。”

　　据记者了解，央行出台差别存款准备金率制背后的理由是控制信贷过热现象。在此之前，最高层要求央行和银监会在控制银行信贷上做一个新式的划分：让央行控制商业银行的资金存量，而让银监会发布“行业投资禁入”政策来控制银行的资金投入流量。

　　这是最高当局要求的有悖于“职能区分设计”的新的一次权力划分。

　　“不过，这的确干扰了我们监管权力的完整性。”该银监会人士表示，“因为我们是做风险监管的，只有我们才有权力对个别银行的风险作出规范和权威的认定，而央行通过存款准备金非常顺利地介入了这一职权领域，他们显然也有资格直接进入银行进行风险评估和风险监管控制。”

　　故事之二：汇金公司

　　汇金公司是政府动用外汇储备注资中行和建行的产物，由于政府不愿意直接用外汇核销坏账，只肯让450亿美元的外汇做资本充足之用。于是成立汇金公司来负责这笔外汇所购买的股权。汇金公司也是目前两大国有商业银行的最大股东。

　　汇金公司的“掌门人”是郭树清，央行副行长。也就是说，从资本结构上看，两大银行的“董事会”是由央行的人“把持”的。

　　一个有趣的事实是，当两家银行发布注资消息时表示，注资外汇的计息已经开始。这意味着汇金公司是严格按照真正的股东来享受财产收益权的。

　　那么另外一个更加有趣的问题就浮现出来。如果汇金公司是真正的股东，是两大银行最大的股东，那么从逻辑上讲，汇金公司对董事会成员的任命就应该有决定权。

　　“如果按照这个逻辑，那么汇金公司才是真正的国有银行体系改革的权力者。”一位分析人士表示，“汇金公司可以通过内部的股权来控制银行的风险监管以及改革的方向，而这几乎把外部监管者银监会虚置起来。比如，国有银行的资产信息资料不仅要给银监会，而且还优先让汇金公司让央行得到。央行是个内部监管者，抢在我们前头。”

　　简单地说：央行通过汇金公司介入银行股权的方式绕过了外部监管者银监会，获得了内部监管主导权。

　　据记者得知，汇金公司人员除了领导人郭树清外，大多数人都是来自人民银行，还有一部分来自财政部和外管局。“从组成看，汇金公司的人员非常庞杂，但无疑，央行的人在里面占主导地位。”该银监会人士对记者说。

　　银监会是否感到某种无奈？

　　故事之三：121文件及其尾随

　　业界一直认为：在地产信贷控制方面，央行和银监会配合得不错。

　　但是，问题并不那么简单。

　　当2003年央行抛出121文件后，2004年初银监会也出台了226指引(意见稿)。但是，可以从这两份文件中看到其中的异义。

　　异义来自对比。121文件中规定：“商业银行房地产贷款余额与总贷款余额比不得超过30%”。而银监会显然不同意这个做法，一位银监分局人士向记者表示,银监会对商业银行的监管原则是流动性、安全性和效益性，无权限制商业银行在某一行业中的投资比例。“121文件这个条款实际上违背了银监会的监管原则。”

　　另外，121文件规定：银行对土地储备机构发放抵押贷款的额度，不得超过土地评估价值的70%，期限最长不得超过两年。而银监会的指引里没有提及，只是笼统地要求“商业银行对资本金没有到位或资本金严重不足、经营管理不规范的借款人应审慎发放土地储备贷款”。

　　有银监会内部人士称，“银监会不会按照121文件规定的数字比例进行监管。”

　　这种分野引人注目。分野的后果是导致了折中的“18号文”出台。“18号文”是指《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》。

　　“18号文”从某种意义上看是对激烈的121号文件的“缓和”，与121文件强调的“对房地产市场进行宏观调控”不同，“18号文件强调的是发展，而不是调控”。18号文件认为全国房地产市场是健康的，没有泡沫，局部地区有些问题但不是全局有问题；而121号文件则将全国的投资高增长归罪于房地产，并认为泡沫是全国性的，是普遍性的。

　　“从某种意义上说，18号文站在银监会一边。”一位分析人士对记者说，“银监会没有按照121文件来监管，而是按照自己的偏好来监管。“比如，银监会目前把精力放在对信托投资公司监管力度。因为现在房地产商更愿意用信托的钱来取代银行的钱。”据统计，自2003年6月“121文件”出台后，房地产信托开始火爆，单第四季度就发行项目37个，募集资金共35亿元，相当于2003年全年总数70亿元的一半。

　　银监会显然在这一回合中找到了点感觉。

　　故事之四：汽车贷款管理办法

　　在对汽车金融的监管上，央行和银监会又开始了上演联合发文的程序。

　　2004年1月21日，酝酿多日的汽车贷款管理办法征求意见稿，同时被挂到了中国人民银行和银监会的官方网站上，而其内容也几乎完全一致。

　　《意见稿》的反馈部门，一个是银监会的非银行金融机构监管部，而另一个则是央行金融市场司，但央行参与制定这一办法的却是货币政策司。《新办法》规定，央行和银监会将共同对管理办法进行解释，银监会具有处罚的权力，央行则保留建议监督检查权。

　　这是监管权的再度一分为二。

　　据央行金融稳定局副局长张健华介绍，管理办法最终由银监会与央行共同会签。大致而言，央行主要从宏观货币政策方面来掌握，主要关注的问题是利率，具体对机构的监管将由银监会来执行。

　　不过，央行货币政策司一位不愿透露姓名的官员也表示，央行与银监会具体监管方面不会产生冲突，“这很难说，因为涉及到具体的事例，目前的权力划分是很难解决的，这需要临时磋商和协调。”

　　这是一次共同分享权力的结局。