上海小寅村试点：“Ｘ帐户”镇保突围城保

　　本报记者 陈恳 王云帆

　　上海报道

　　小寅村失地农民进“镇保”

　　上海郊区，九亭镇小寅村。

　　村居委会办公楼混杂在一片工地中，等待拆迁。几个月后，一条连接上海金山区和嘉定区的高速公路将横亘而过，同时村里最后一点正在吐绿的耕地也将不复存在。

　　面对失去土地，同时还要寻找新的办公地点的“麻烦”，村会计高金林并不特别在意，因为获得的“城市待遇”更为实在。

　　2003年12月31日，因为全村的土地都被征占，小寅村村民的户口实现了“转性”——由农业户口转为“非农”户口。不仅如此，2003年12月底，作为九亭镇的试点，小寅村统一参加了上海市小城镇社会保险(下称“镇保”)。

　　镇保是在上海市郊区推行的一项综合性的社会保险，目前包括养老、医疗、失业和生育等四项保险，工伤保险的规定暂未出台。

　　高金林介绍，根据户籍统计，全村有2152人。其中参加镇保的有1863人，不满16岁的小孩有311人。后两者之和比全村户籍人口多出22人。“这些人都是外来媳妇，尽管户口还没有迁进来，也一起买了镇保。”

　　参加镇保后，小寅村村民如果退休(女的55岁，男的60岁)，就能享受上年度上海市社会平均工资20%的退休待遇。按照上海市2003年月平均工资1847元计算，如果今年退休，每月能获得370多元。“满足温饱是够了。”高金林说。

　　参加镇保之前，对被征用的土地，小寅村还按照每亩土地每年1200元的标准，向农民支付生活保证金。“这项政策从1995年开始实施，2003年还支付了400多万元。不过参加镇保后，(生活保证金)就会取消了。”高金林说。

　　根据上海市劳动和社会保障局的规定，失地农民参加镇保，必须一次性缴清15年的基本养老和医疗保险的费用，平均每人约80500元。

　　不过，“小寅村参加镇保，村民没有花一分钱，全部由村集体和镇政府负担。”高金林说。为此，政府需要支付1亿2千万元左右，其中村集体计划承担2000多万元，剩余1亿元由镇政府承担。“村集体暂时还没有支付，计划分三年(支付)，今年完成三分之一。”高称。

　　不单小寅村，九亭镇也将全面停止生活保证金的支付。

　　九亭镇劳动就业社会保障服务中心主任陈云歧称：“目前，九亭镇已经完成应参保人员100%参保的目标。在3月上旬，全镇已经有12023名失业农民进入镇保。为此，镇政府计划拿出8.5亿元，分三年时间，为参保人员买单，目前已经支付2亿8千万元到松江区社保中心帐户。”

　　而根据松江区劳动和社会保障局的统计，松江区应该参加镇保的失地农民超过12万人，截止4月19日，已经参加镇保的有124994人，占计划人数的99%。区、镇政府共需支付保费61.83亿元，其中今年计划首付20%，超过12亿元。目前已经筹集10.18亿元，尚需2.186亿元。

　　尽管镇保的手续早已办完，高金林仍然有一件心事。

　　从1989年开始，小寅村就参加了农村社会养老保险(下称“农保”)，至今已经积累15年了。高金林称，农保每年个人缴费从60元、142元增加到2003年的180元。此外，村集体也为村民缴纳一定比例的保险费用。

　　“2003年底，我的帐户上已经积累了10000多元，其他村民至少也有3000元。参加镇保后，这部分农保的缴费将会折算进入镇保的个人帐户部分。但是，如何折算还没有确定。据说个人缴费部分会记入个人帐户，但集体缴费可能只能进入统筹帐户。如果这样，个人就有些吃亏。”高金林不无担心地说。

　　镇保变政：“X帐户”

　　高金林所称的个人帐户，其正式的名称为“X帐户”。把个人帐户从统筹帐户剥离出来，是镇保区别于现有城镇社会保险(下称“城保”)的一个创新。

　　镇保模式的基本框架为“24＋X”，分为基本保险部分和补充保险部分。“24”(24%)为基本保险部分的缴费率，现收现付，立足提供基本保障。X为补充保险部分，企业或个人自愿缴纳，建立个人帐户，实行完全积累。

　　参与镇保决策的人士称，上海一直希望设计一种适度的制度解决失地农民的保障问题。“如果将失地农民纳入农保，则保障待遇太低；如果纳入现行的城保，则保障成本太高，不利于长期的经济发展。”

　　镇保的待遇高于农保。根据农村社会养老保险的标准，农保月领取额为个人帐户积累额的9‰。例如前述高金林的帐户上积累金额为10000多元，如果他退休，每月仅能获得90多元。

　　而镇保的成本远低于城保。镇保的基本部分，个人不用缴费，企业强制缴纳的基本社会保险费也仅为24%。此外，缴费的基数也被统一为上海市社会平均工资的60%，按2003年的平均工资测算为1108元。反观城保，根据2004年上海市社会保险费的缴费标准，城保单位和个人合计的缴费比率高达47%，其中养老保险单位缴22.5%，个人缴8%；医疗保险单位缴12%，个人缴2%；失业保险单位缴2%，个人缴1%。

　　2002年1月，有关镇保制度设计的专项调研在上海松江区启动，随后松江新城成为首批试点区域。松江区劳动和社会保障局局长张则安称，镇保遭遇了“两头热，中间冷”的尴尬。“两头热是指企业和政府‘热’，因为一家2000多人的企业，降低缴费率每年就能够节省800多万元。但是因为镇保的基本保障水平不如城保，养老、医疗保险的待遇可能下降，原来参加城保的人就有些‘冷’。”

　　以养老保险为例，2003年上海月平均工资为1847元，根据镇保基本养老金最多不超过平均工资30%的比例的规定，领取的养老金不超过560元。如果换成城保，一个有30年工龄的职工2003年退休，其退休金将肯定超过700元。

　　但是，“由于镇保预留了X帐户，只要X帐户的积累足够多，镇保的待遇甚至可以超过城保。”一参加制度设计的人士不同意镇保待遇就一定比城保差的说法。

　　知情人士称：“镇保的基金平衡是经过测算的，包括个人的基金平衡和代际之间的平衡。镇保能够实现基金平衡的重要原因是没有历史负担，只解决增量问题。此外，考虑到人口平均年龄增长的趋势，对于养老金的计发办法也有调整，例如将女性50岁的退休年龄修改为55岁。”

　　反对的意见曾使得镇保的试点遭遇挫折。根据松江区劳动和社会保障局的统计，截至2002年4月，在试点的松江新城仅有7家新办的小企业、合计76人参加了镇保，此后也没有再增加。2002年7月起，镇保的试点还在上海的浦江、安亭、朱家角、高桥等镇展开，但是效果也不好。

　　除了反对意见外，基层政府担心镇保的推行影响原来农保基金的平衡，也是导致试点不成功的原因之一。

　　试点受挫后，2002年9月，上海市政府、市劳动和社会保障局在松江再次召开了镇保试点工作会议并明确了三条“军令”：“参加城保的老企业不动，新征地人员不参加，新办企业可以选择。”张则安说。

　　三条“军令”虽然使反对的声音有所降低，但同时也局限了镇保的生存空间。

　　事情的转机出现在2003年7月19日。

　　是日，上海市常委会听取了镇保试点的情况汇报，决定“镇保着重解决离土农民的保障，并将镇保作为上海市郊区一项基本的社会保障制度，并采取保障落实、户籍转性、土地处置三联动”。张则安称。

　　2003年9月后，作为上海市政府第四季度最重要的工作，镇保正式在上海的郊区推行。

　　根据上海市劳动和社会保障局的统计，截至今年4月16日，上海市镇保参保人数已达21万人，其中失地农民为17万，占80%；用人单位从业人员和自由职业者4万人，占20%。全年计划突破50万人。

　　未来模式：取消农保，镇保进城？

　　值得一提的是，实现失地农民的保障仅是推进镇保的目的之一。在郊区布局镇保，上海更有深意——促进失地农民的就业。前述参与决策的人士称。

　　根据镇保的规定，一次性缴纳15年镇保后，如果企业雇佣这些失地农民，则可以不为他们缴纳基本养老和医疗的保险费。“减少了企业雇佣本地农民的人力成本，增加失地农民的就业机会，对促进就业有一定的作用。”高金林称，“但是，由于本地劳动力对于工资的期望远高于外来民工，所以作用可能有限。”

　　不过，镇保的目标远不止于此。

　　接近决策层的人士明确表示，镇保不会止步于郊区。他说：“镇保已基本具备城保改革模式中的某些基本特征，例如基本社会保险应该也只能是低水平、广覆盖的。对于城保、镇保和农保，上海的考虑是发展镇保，完善城保，最终取消农保。”

　　上海市劳动和社会保障局的人士称，目前不同模式下养老保险和医疗保险关系的转移和衔接已经能够实现。总的原则是，“在不同模式下的缴费年限是可以折算、可以累计的。”

　　例如，一位参加了10年城保和10年镇保的参保者，其城保待遇可以折算为镇保。具体的折算方法是，10年城保缴费视为镇保缴费，这样镇保缴费年限为20年。而镇保缴费15年就可以获得平均工资20%的待遇，缴费期每增加1年增加0.5%，所以该参保者可以获得22.5%的退休金待遇。另外，原城保个人帐户的金额转移到镇保的X帐户中。

　　上述人士还称，目前正在研究如何让镇保和城保之间更好地衔接。

　　一旦城保、镇保和农保之间的壁垒被推倒，类似高金林的担忧将不复存在。或许，镇保“进城”的日子也可以期待。