祝均一:社保改革只能渐进不能突变

　　本报记者 王云帆 陈恳

　　　　　上海报道

　　“到现在，国企改革遇到了很大的阻力，就像一列行驶的火车，在轨道上遇见一根木桩横在那里，不把它搬走，就没法继续前进。”

　　1996年的一天，时任上海市委书记黄菊对祝均一打了这样一个比喻，同时把这个扛木桩的活交给了他，“组织上决定让你去兼任市劳动局局长”。

　　作为当时分管国企改革的经委副主任，祝均一很明白，这根木桩指的是上海国企下岗职工的安置问题，它直接关系到上海百万国企职工和他们家庭的命运。

　　事实证明，上海此后探索出来的“再就业工程”，是中国国企改革道路上经典性的创新，并为事后向职业培训中心过渡，最终完成向劳动力市场的转型预留了通道。

　　但新课题永远都不会结束。劳动力实现市场化后，整个社会保障体系如何与之匹配？这是上海在“再就业工程”后遭遇的一个最新沟坎。

　　“中国的保障如果要出问题就是出在养老上。”祝均一说，面对已提前进入老龄化时期的上海，这个日渐紧迫的命题让他夜不能寐。

　　也正因如此，一贯低调的祝均一最终答应了本报的专访要求，并且承诺就这一敏感话题“实话实说”。

　　“统帐结合”难以为继

　　《21世纪》：现行社保体制的整体框架是在十四届三中全会上确立的，当时引人关注的一点是，在基本养老保险体制中设计了一种具有中国特色的“统帐结合”模式。当时为什么这样设计，“统帐结合”的目的是什么？

　　祝均一：社保体制(包括养老保险体制)在计划经济条件下是单个企业内部的现收现付，在向市场经济转型的过程中，迫切要求建立起覆盖全社会、与市场经济要求相适应的保障体制。当时基本养老保险体制确立为“统帐结合”的目的，主要是想将体现社会公平的统筹和体现效率的个人帐户相结合，通过个人帐户使个人在年轻时为年老进行积累，并激励个人关注自己和用人单位的缴费。

　　实行这项改革的主要目的，是使职工权利与义务的联系和社会互济与自我保障结合得更加紧密，更充分体现养老保险的激励作用和效率原则。即：职工缴费基数越大，数额越高，时间越长，退休后按月领取的个人帐户养老金就越多。

　　《21世纪》：但我们遗憾地发现，“统帐结合”在实际施行过程中，往往变为“统帐混合”。请问“统帐混合”会导致什么后果？现在情况如何？

　　祝均一：所谓统帐混合，主要指应该实现年度平衡的社会统筹部分借用应该实现积累的个人帐户部分的资金，统与帐混在一起，统帐不分，空帐运行。这样一来，基本养老保险体制确定的部分积累制，为了满足现实需要就逐步畸变为现收现付制，与预期目标严重偏离。

　　虽然现行制度为我国过去几年的改革、发展提供了一个稳定的环境并发挥了保驾护航的作用，但如果继续发展下去，整个养老保险制度是不具备可持续发展性的。现在一些省市即使借用个人帐户资金，仍然无法满足现实需求，入不敷出的矛盾很突出。其中，上海也借用了一部分个人帐户资金。为此，中央财政不得不进行巨额补贴。

　　现收现付制简单讲就是下一代人供养上一代人，因此，其平稳运行的条件是代际人口结构的平衡。而未来二三十年是我国人口老龄化高峰期，如果现在年轻的一代人没有进行必要的积累，他们退休时的养老金发放将成为一个严峻的社会问题。

　　从现收现付平衡原理讲，要保证收支平衡，要么提高缴费率，要么降低或减少待遇。但在我国现实条件下，这两种直接的手段都无法马上实施，发展下去只能使财政背上沉重的包袱甚至被拖垮，对整个社会经济的可持续发展产生不利影响。

　　《21世纪》：为什么会导致“统帐混合”的情况出现？

　　祝均一：导致这种情况的主要原因是，在养老保险制度转轨的过程中，对诸多历史矛盾的化解缺乏有操作性的办法，企图将“老人”、“中人”的历史债务问题、结构调整和国企改革中的人员分流问题等，都通过现制度模式而“毕其功于一役”，使得体现政府职能的统筹基金在根本无力承受的情况下，只能挪用个人帐户资金，从而导致统帐混用。

　　《21世纪》：一种观点认为，由于“现有养老保险制度财务上的不可持续性”，即便解决了混帐问题，也还是难以根治。这是否说明当年确定的统帐结合模式本身就有不完善的地方？

　　祝均一：确实如此。在实际运行中我们发现，现行养老保险制度除了没有对“老人”、“中人”等的历史债务进行有效安排外，在模式上还存在一些不完善的地方。

　　首先，这一制度调剂的水平很高(大统筹)，而发挥企业、个人积极性的部分很小(小帐户)。大家都想少投点、多拿点，从而大大削弱了企业、个人的参保责任和参保积极性。

　　其次，这一制度安排使政府在征收、支付上承担无限责任，风险过高。统帐结合在个人养老金的构成上是社会统筹和个人帐户相结合，每一个退休人员的养老金由这两部分或更多的部分构成是比较合适的。但在基金管理上，则不宜结合，必须严格划分开，实行统帐分离。

　　如果二者合在一起，目前的情况下，统筹基金挪用或借用帐户基金，导致帐户虚空，没有实现积累、增值；将来的情况，可能是“帐户借用统筹”，当然这是在统筹有结余的情况下才行。在统筹没有结余的情况下，单纯靠统筹或帐户自身，即养老保险制度本身则难以实现自我平衡。

　　一个简单的例子，个人帐户积累的资金到个人退休时是按120个月去除的，由于帐户养老金每年还要增长，实际的结果是，帐户本身能够支付的年限远远低于她(他)本人的期望寿命。

　　世界银行曾做过一个比较研究，认为在实行部分积累制的国家中，只有瑞典有希望成功，主要原因在于他们在个人帐户部分的缴费和待遇计发办法上是比较科学的，同时国民也会遵守执行有关缴费方面的规定等。

　　社保“三支柱”模式

　　《21世纪》：能否介绍一下国际通行的社会保险制度的设计思路，其中哪些经验、教训值得我们吸取？

　　祝均一：从国际上看，世界银行和世界劳工组织都极力推荐“三支柱”模式。事实上，有一些国家已经施行或正在计划施行这一模式。如美国就将其养老保险制度模式形象地称为“三条腿的凳子”，加拿大、澳大利亚、瑞士等也是这样的模式，一些发展中国家在养老保险改革过程中，也将这一模式作为首选。

　　第一支柱是由国家依法强制建立，通过税收或缴费筹资，以公平为原则，以社会统筹、现收现付为基金筹集方式，为退休人员提供最基本的保障，强调政府责任，是广覆盖、低水平的基本养老保险制度。

　　第二支柱是国家依法强制推行或不强制但通过税收政策鼓励推行，依靠企业和个人缴费筹资，以效率为原则，以个人账户基金积累制为基金筹集方式，养老金待遇与缴费挂钩，为退休人员提供补充性的保障，强调单位和个人的责任，是完全积累的补充养老保险制度。

　　第三支柱是政府不强制，以市场为原则，由个人或单位自愿投保，实行商业化运营，为退休人员提供更高保障的商业化部分。

　　当然，由于各国情况不一，“三支柱”模式的具体框架也会有所不同。近年来，一些国家在养老保险改革上已经有过一些教训值得我们吸取。如德国冻结养老金增长的做法就曾引起较大的社会震动，意大利、法国也有因改革而引起的罢工、游行等社会事件。

　　这些都提醒我们，社会保险改革不是搞科学实验，不行就推倒重来；它只能渐进，不能突变。在社会保险改革上，既要不失时机地进行改革调整，又要谨慎小心、渐进改革。