辽宁省政府“一号工程”三年记_国内财经_财经纵横

辽宁省政府“一号工程”三年记

http://finance.sina.com.cn 2004年05月08日 10:08 21世纪经济报道

　　本报记者蒋明倬

　　沈阳报道

　　“今天吉林省劳动和社会保障厅那边的人还打电话过来，询问一些试点方案的事情，他们早就把我们试点中全套的资料拿走了。”4月29日，坐在记者面前，辽宁省劳动与社会

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保障厅就业处处长徐小青一脸轻松。

　　就在这前一天，辽宁省刚刚召开了社会保障试点工作总结大会。采访中，记者听到更多的人把这个会称为庆功会。

　　“根本不敢想自己这三年是怎么过来的。”徐小青说，这是来开会的各地市劳动局工作人员的一致感叹。尽管对辽宁试点成功与否尚无法评判，但毋庸置疑的是，三年中徐小青见证了一个历史的进程；他们所付出的努力，也将为中国社会保障体系的建立提供最初也最为宝贵的经验。

　　并轨：艰难挺进

　　辽宁，营口锻压机床有限责任公司，中国机械压力机床行业曾经的老大。

　　就是这样一家企业，从1994年开始，它发不出工资了，负债也高达1.8亿元，就这样一直拖到2001年。

　　这一年，辽宁开始了社保改革试点。

　　企业的境况随之发生了转变：1652名职工并轨，仅工资一项每月就可节支近百万元。2002年，营口锻压机床有限责任公司在亏损10多年后，实现盈利80多万元，上缴税金50多万元。

　　社保试点为解决国有企业“人往哪里去”的问题打开了通道，而营口锻压的情况，几乎就是辽宁多数国有企业的一个缩影。

　　据徐小青介绍，试点以前，辽宁省的再就业服务中心的下岗职工有近40万人，出中心未解除劳动关系的职工15万人，118万离岗人员与企业的劳动关系达18种之多，劳动关系混乱。试点后，下岗职工全部与企业解除了劳动关系，全省4801个再就业服务中心全部关闭。离岗人员中符合条件的，也全部与企业解除了劳动关系。由企业承担全部经济补偿金的人数为29.5万人；享受财政资金补助的并轨人数为146万人，已偿还拖欠的并轨人员债务48.4亿元，偿债率达到85.6%。

　　以人均8704元的经济补偿金，解除了175.5万国有企业职工与企业的劳动关系，这使辽宁国有企业卸掉了最大的一个包袱。

　　2003年，辽宁省规模以上工业企业工业总产值达6055.8亿元，比试点前的2000年增长了42.5%；实现利润235.4亿元，比2000年增长33.6%。今年一季度，规模以上工业企业实现利润同比增长69.5%，其中国有及国有控股企业实现利润同比增长109%。

　　与此同时，国有企业改革步伐也随之加快，有1475户国有企业顺利实现转制重组，256户陷入困境的停产、半停产企业得以顺畅地退出市场。

　　在这一系列看似枯燥的数字背后，隐藏的是百万人的阵痛与蜕变。新旧体制的转轨在伴随着企业新生的同时，也带来了人们观念的转变。而后一点的意义，或许将更为深远地影响今后辽宁乃至东北老工业基地的重新崛起。

　　最初的时候，非常多的工人的想法还是“我生是企业的人，死是企业的鬼”，光是给经济补偿金解决不了观念的问题。他们觉得，一旦解除了劳动合同自己就没有人管了。并轨工作最开始进行得异常艰难，2002年5月大庆以高达人均10万元的经济补偿金与职工解除劳动关系，仍然出现了大规模上访事件。

　　回忆起这些往事，徐小青至今仍是心有余悸，“但是因为我们先期做了大量的宣传工作，那时候整个辽宁通过媒体等各种途径对试点工作的宣传可以说是铺天盖地，为的就是转变职工的观念。观念一旦转变了，后来的工作也就越来越好做了”。

　　做实个人账户

　　辽宁社保试点改革的重点内容主要有两项，除了国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨，另外一项就是社会统筹基金和个人账户基金实行分别管理，做实个人账户。

　　20世纪80年代中期以前，中国的养老保险体系实际上是一个以企业(单位)为载体的现收现付制养老保险制度。经过十多年的演进，十四届三中全会明确提出，要建立一个企业职工社会养老保险统筹和个人账户相结合的制度，逐步建立职工的个人账户，将企业与个人缴费的大部分积累于个人账户。

　　然而，在实际运作中，由于旧体制下老职工的积累已经固化在国有资产中，而国家并未对这部分老职工的养老金进行明确补偿，社保部门为了维持运转，只好“寅吃卯粮”，挪用年轻人个人账户的资金发放当期养老金，出现了个人账户的“空账问题”，实际上又退回到纯粹的现收现付制。

　　令人担忧的是，目前中国已经逐步进入老龄化社会，如果继续沿用当前这种以现收现付为基本特征的社会保障模式，中国经济增长的可持续性将受到威胁。

　　在辽宁国有企业转轨经历阵痛和蜕变的同时，老龄化社会的阴影笼罩了辽宁。2000年，辽宁省60岁以上的人口占到13.24%。辽宁参加企业基本养老保险的在职职工678.6万人，离退休人员266.9万人，离退休人员与在职职工之比为12.54。

　　为避免“寅吃卯粮”，试点开始后，辽宁对养老保险制度的发放办法和个人计提方式进行了调整：个人账户规模由本人缴费工资的11%(其中个人出5%)调整为8%，企业原来缴纳工资总额22%的缴费比例不变，但企业缴费部分不再划入个人账户，全部纳入社会统筹基金。社会统筹基金与个人账户基金实行分别管理。社会统筹基金不能占用个人账户基金。

　　而如何真正做实账户、避免空账，随之而来成为众所关注的焦点。

　　“现在的确是100%地做实了。”辽宁省劳动与社会保障厅养老保险处张喜专说，“我们目前除了大连仍然由社保经办机构征收养老保险金，其他各个城市的钱都由地税部门统一征收进入市一级国库，然后再进入省级国库，当天通过国库结算系统结到省财政专户，再打到省社保公司总部，在国有商业银行那里立一个社保个人账户基金专户。”

　　张喜专介绍，辽宁省对职工个人账户基金采取省级统筹、省有关部门统一运营的模式，养老金由社保经办机构负责发放，由社保经办机构按规定运营，“以实现保值增值”。根据辽宁省财政厅提供的数据，到目前为止，辽宁省累计做实个人账户基金已达88.8亿元。

　　辽宁试点有代表性吗？

　　辽宁试点如何做实个人账户的积极探索，无疑为吉林和黑龙江的试点实施提供借鉴。但是对于辽宁养老保险试点是否可以推广，却有专家提出了质疑。

　　美国战略与国际研究中心的《中国养老政策的人口和经济分析》报告认为：辽宁试点建立了个人账户和社会统筹之间的“防火墙”，但在改革的同时，辽宁省接受了大量的补贴，用来支付基本养老保险成本，如果说辽宁试点是可行的，那也是因为有了中央政府的补贴。

　　该报告指出，辽宁省城镇劳动力仅占全国城镇劳动力的3%，却在试点过程中每年接受了约12%的中央政府的社会保障补贴。倘使没有补贴，很难说防火墙能够怎样阻止辽宁省动用个人账户中的资金。

　　对于这种质询，张喜专的解释是，虽然城镇劳动力人口辽宁仅占全国的3%，但是辽宁的企业离退休人员的比重却占了全国的10%。而且因为各个地区发展的情况不一样，辽宁的情况更显困难，仅鞍钢一个企业的退休人员就相当于深圳市退休人员的五倍。

　　张认为，辽宁是一个老工业基地，和其他省市相比养老金缺口的确要大一点，其原因就在于很多企业停产、半停产，缴不了或欠缴养老金。但考虑到辽宁在历史上为国家作了非常大的贡献，这也可认为是在解决历史遗留问题。

　　每年中央给辽宁补助的资金分为两部分：一部分是实行普通社保政策所需要的钱，另一部分才是多补给试点的一部分钱。中央财政每年给辽宁省划拨的四五十亿，辽宁地方自己配套十亿，均主要用于补偿“老人”的常规性养老金缺口。

　　而为了做实个人账户，原来账户中个人出资的5%要按住不动，就又出现了一个新的资金缺口。这一缺口由中央财政出资75%、辽宁地方财政出资25%解决。从2001到2003三年中，中央财政出资60多亿元，辽宁地方财政出资12.9亿元。

　　继续巩固试点的成果，完善新的养老保险体系无疑还需要巨大的资金支持，但问题在于，试点结束后，中央政府是否还会给与辽宁省除常规转移支付外的特殊补助？张喜专表示，他还不了解情况。

　　“一号工程”的财政压力

　　即使在试点期间，资金瓶颈问题也一直困扰着地方政府。以沈阳市为例，共有120万参保职工，60万人领取养老金，基本上是两个在职的养1个退休人员，资金缺口较大，2002年达到13个亿。个人账户做实之后，市财政为补缺口多安排了1.4亿元，财政支出压力加大。

　　除此之外，失业压力亦随之而来。

　　目前，辽宁省国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨的工作已经完成。但在减轻企业负担的同时，并轨人员集中产生，也就是隐性失业显性化了，登记失业率近期迅速攀升。

　　2001年，辽宁省的登记失业率是4.9%，2003年上升至6.5%，今年一季度，享受失业保险待遇的人员上升至103万人，登记失业率已经达到8.1%。加上当年的新生劳动力，就业和再就业任务异常沉重。

　　三年试点期间，辽宁省共计175.5万人实施并轨，失业保险面临巨大的当期支付压力。试点前，辽宁省事业保险基金结余6亿元；试点后，尽管征缴额由2000年的8.9亿元提高到2003年的14.4亿元，三年共征缴失业保险基金36.7亿元，但同期也支出了50.6亿元。据相关人士介绍，为弥补资金缺口，辽宁省各级财政补助了3.3亿元，向银行贷款10.3亿元，市、县财政已经无力支撑。

　　在社会养老保险体系完善方面，辽宁也陷入困境。由于需要参保人数多而企业缴费能力弱，一些并轨人员灵活就业或失业后中断缴费，基本养老保险缴费人数下降较多，保险金支付压力加大，收支矛盾严重。

　　辽宁方面显然也意识到了这些问题。在社会保障试点工作总结大会上，省委书记闻世震谈到了目前社会保险系统建设中主要存在的问题。他同时宣布，辽宁省将继续把社会保障工作作为政府的“一号工程”来实施。