一份文件两个版本 “红头文件”的命运轮回

　　本报驻沪记者 戴敦峰

　　一份文件两个版本

　　对《恩施日报》记者欧阳来说，发现一份物价文件竟然有两个不同的版本完全是出于一个偶然的机会。

　　欧阳在今年2月份收到一份署名为“市鸣”的读者来信，信中称民生公司对天然气管道在计量表后超过5米的部分另外收取费用———超长费。这位读者说，民生公司收取的管道费是15元／米，而他从市场上打听到的这种天然气管道费用仅5元／米左右。因此，他“请(媒体和民生公司)给消费者一个明白”。

　　2月23日，欧阳去民生公司采访、调查此事。民生公司的总经理张正群和总经济师胡天禄给他拿出了恩施市(县级市)发展计划局［2003］13号文件(以下简称“13号文件”)。在这份2002年12月12日颁发的《关于核定天然气入户费、天然气气价的通知(试行)》里，明确规定了“居民、集体、商业用户安装收费标准中，均含户内管道5米，……超过上述标准的，居民用户按管材15元／米计收超长费。”

　　民生公司还解释了管道费价格高于市场价的原因是“本公司使用的是专用材料，其价格是材料进价费＋5%管理费＋一年内包维修费”。

　　对于欧阳来说，这只是一起非常普通的投诉。他在复印了民生公司出示的13号文件后，于2月25日在《恩施日报》上发表了一篇文章，题为《天然气安装收费是否合理》。

　　如果欧阳对这件事的关注就此打住，那么后来错综复杂的情节也就不会发生了。

　　3月初的时候，欧阳和报社编辑商量，决定写一篇内参，了解一下天然气价格的形成过程和背景。

　　3月11日上午，欧阳在恩施市发展计划局采访了局长徐禾生、分管物价的副局长向福寿，以及价格科科长孙贵理。

　　他们向欧阳介绍了天然气价格的形成过程：先由恩施自治州和恩施市物价部门在周边调查，对天然气公司上报的价格进行审核，然后审批、发布试行价格。

　　听完介绍后，欧阳希望能看一看整个价格形成过程中涉及到的全套文件。发展计划局欣然提供。

　　在看到13号文件时，欧阳一眼就发现了不对劲的地方：这“计划局版”文件的标题里，“试行”两字在“通知”之后，位于同一行里。而他分明记得，民生公司提供的文件中，“试行”两字是在“通知”的下面一行。

　　欧阳再看看手中这份红头文件，虽然并没有盖恩施市发展计划局的公章，但确属发展计划局印发。于是他赶忙把这份原件收了起来，带回去细细研究。

　　这一研究才发现手中的两份文件的天差地别：除了“试行”两字的位置不同之外，“计划局版”文件中收文单位是“重庆天然气有限公司”，“民生公司版”文件则写着“恩施天然气有限公司”；前者有两页，后者文件却有三页；比较一下内容，除了个别字词的增改之外，最大的差别在于“民生公司版”文件中在第三项“入户、安装价格”下多了两条：第7条“天然气安装超长费及特殊材料差价计收标准”和第8条“热水器安装超长费计收标准”。

　　这恰恰是读者反映最集中的问题！

　　3月12日，欧阳又发表了一篇题为《罕见一个物价文件两个不同版本局长审签已定夺，承办发文塞私货》的报道，分析了两个版本的不同之处，并记下了这么一段话：徐禾生说：“下发给恩施民生天然气公司的13号文件版本增加的收费项目，既没有经局长办公会集体讨论认定，也无局领导个人表态。”一位姓向的副局长说：“发出的文件是文件承办人经局长审核签字后，擅自在原文的基础上添加内容、印制、盖章下发的。”

　　就在报道发表后的第二天，恩施市发展计划局马上又发布了［2004］5号文件《关于核定天然气入户费、天然气气价的通知(试行)》。

　　在这份文件中，除了收文单位和民生公司版的一样外，大部分内容和发展计划局版的文件一致，并没有出现关于超长费的内容。

　　这份文件宣布“同时废止恩施市发展计划局恩市计价［2003］13号文件”。

　　3月14日《楚天都市报》刊登了记者来信《红头文件被人塞了私货》；3月16日《文汇报》报道了《湖北一公务员私篡红头文件》。

　　三次“变脸”

　　对于这个不断“变脸”的红头文件，民生公司的总经济师胡天禄一脸苦笑。

　　1998年，重庆民生燃气有限公司与恩施市签订了投资合同，成立了恩施天然气有限公司，并按照合同的约定自行拟订了收费标准。

　　胡天禄说，为了取得一份合法的收费文件，他们从2001年4月开始先后数次向州、市物价局和恩施市发展计划局书面请示，要求制发《天然气安装及经营服务收费标准》，但在2003年12月23日之前，都没有得到任何答复。

　　2003年12月23日，胡天禄终于收到了恩施市发展计划局发布的13号文件。但细看之下，胡天禄发现这份文件漏洞百出，根本无法执行。

　　首先收文单位就错了，写成了“重庆民生天然气有限公司”，而不是申请时的“恩施民生天然气有限公司”。

　　其次，13号文件中规定，对于集体用、锅炉用和经营服务户用的天然气安装费，其年均日用气量分别按照3立方米、5立方米和5立方米计算，每立方米收700元。

　　“我们提出的申请是‘起点用气量按照3立方米、5立方米和5立方米计算’。”胡天禄说，“仅仅‘起点’两字之差，意思就完全不一样了：我们提出的数字仅仅是个‘起步费’，而按照13号文件的规定解释，不管实际用气量是多少，都只能够按照规定的数字收！按照这样的标准给锅炉用户和经营服务用户安装天然气只能收取3500元，而一只大的气表或流量表就不止3500元！”

　　胡天禄还发现，他们在申请中提出的超长费收取标准在13号文件中消失了。“我们在重庆和别的地区都是按照标准收取超长费用的，在恩施的这几年里也一直收取超长费，并没有任何问题。”

　　这就是欧阳后来在发展计划局看到的“计划局版”文件。

　　胡天禄说，12月24日，他和公司经理张正群一起赶到发展计划局，指出了文件中的错误，并提出修改和补充意见。分管价格的副局长孙贵理让张、胡和他一起去向局长徐禾生汇报。徐禾生经过研究后，同意修改文件。

　　回到价格科后，孙贵理与胡天禄一起修改了文件，由胡天禄执笔。修改完，经过孙贵理审阅，去局办公室加盖了公章，并将新版的文件交给张、胡带回民生公司。

　　这也就是记者欧阳看到的“民生公司版”文件。

　　事情发展到这里，民生公司基本上得到了一个较为满意的结果。可是在2004年3月13日，胡天禄再次收到了发展计划局的【2004】5号文件，又废止了13号文件，并将除了收文单位之外几乎全部的内容又改回“计划局版”文件上去。

　　“怎么绕了一圈又绕回到最初的文件上了？！”胡天禄愤愤地说，“政府部门制定文件怎么能像是儿戏一样，完全不顾文件内容对错，说改就改，说废就废！”

　　修废之乱

　　恩施市的物价部门究竟是如何出台这么“颠三倒四”的红头文件的呢？

　　恩施市发展计划局局长徐禾生说：民生公司在一年多的时间内一直在要求我们给它核定这个(天然气)价格，我们就按程序组织成本调查队，对天然气公司成本进行了审核。

　　而当地纪检部门调查的结果是，2002年8月，计划局以“核实民生公司申报的收费标准”的名义向民生公司索要3万元考察费，组织有关人员赴成都、重庆等地进行了考察。经过协商，双方商定“先交一半，另一半等核定收费标准的文件出台后再支付”。

　　2003年3月12日，市计划局向自治州物价局申报了核定试行天然气入户费、天然气气价的请示，由于申报价格高于天然气公司原承诺的入户安装费，因此州物价局未将申报材料报省物价局核定。

　　2003年12月，经州物价局局长兰胜利同意后，恩施市发展计划局局长徐禾生于12月23日签发了核定天然气入户费、天然气气价的通知。

　　“我们处于一个两难境地。”兰胜利说，“全湖北省只有恩施州在使用天然气，省里没有一个规范性管理办法，甚至连这方面的经验都没有。另一方面我们又无权(定价)，州里无权，县市更无权，但是企业强烈地要求要我们定价。”

　　按照规定，天然气价、入户安装费收费标准的核定权在省物价局，作为市级物价部门的恩施市发展计划局并没有审批权，更无权自行出台关于天然气的定价文件。

　　这个在“两难境地”下出台的定价“吃力”却大有“不讨好”之嫌。

　　徐禾生说，当文件下达到民生公司，“和民生公司所期望的差距比较大，所以他们的领导就跑到我们价格科扯皮。”

　　徐禾生所说的“扯皮”指的就是2003年12月24日胡天禄和张正群到发展计划局，反映13号文件中的问题和疏漏。

　　据徐禾生说，他当时并没有授权副局长或者是分管局长去签发这样的修改文件。

　　徐禾生说，在两个不同版本的文件中，他原来批准签发的是第一份，就是没有超长安装内容的那一份。而对于后来发展计划局作出的修改并最后形成的文件，他“没有过目”。

　　“当时第一个版本的文件才印发了5份，所以没在意，第二个版本出来后，前一个版本的文件也没有专门废除。”政府部门的一位工作人员告诉记者。

　　但在当地媒体曝光了“一份文件两个版本”之后，发展计划局方寸大乱。

　　报道出来的第二天正是星期六，是休息日，计划局还是紧急出台了一份【2004】5号文件，废止了前面两个版本的【2003】13号文件，却又将大部分内容回复到修改前的状态。

　　徐禾生解释说：“我们价格部门，总要在消费者和经营者之间求得一个平衡。我们的初衷是站在消费者立场上，对企业这方面卡得比较紧，结果企业这一块意见比较大；但也不能让企业过于吃亏，就又搞得老百姓意见很大，我们就换了原来的(版本)。”

　　记者问：“那么作为政府部门，你们行政的依据又在什么地方呢？”

　　徐禾生没有回答。

　　-专家评析

　　邱国义(致公党中央参政议政委员会副主任)：

　　一份“红头文件”的颁发，是政府的一个决策行为，是非常严肃的一件事情。(像恩施市发展计划局这样)行为不慎重，办事很草率，一改再改，会造成很多矛盾。

　　按照《中华人民共和国价格法》，对于政府能不能定价、由哪一级定价和如何定价，有非常严格的规定。

　　第一，要求定价有重要的依据，比如，要计算社会的平均成本，考虑市场的需求，社会的承受能力，和当地经济和社会的发展状况，这是重要的前提。

　　第二，进行成本价格的调查也很重要。看来(恩施市发展计划局)做了一些调查，但是在文件上出现那么多技术用语上的低级失误，是没有真正使调查科学化。

　　另外一个非常重要的条件是在定价时，要征求消费者、经营者的意见。像此类属于公共事业，和老百姓密切相关的事情，要进行价格听证，让老百姓充分理解，认识价格来源的依据，再经过共同讨论进行论证，然后再决策。

　　看来在这个程序上，(恩施发展计划局)有很多没有做到。

　　费用问题要靠科学论证，吸收几方面的意见，政府光做“和事佬”是不行的。政府要科学决策，兼顾各方面的利益。拍板了就要执行，执行过程当中遇到问题，可以修改，但不能这样翻来覆去。

　　政府里边可能会形成一种思想，认为定价是我的权力，下文是我行使权力一种手段，下了文就得执行。你拥有这种权力，便还应该看到权力背后很重的责任。要建立一个服务性的政府，更好地为用户、消费者和企业服务。

　　毛寿龙(中国人民大学公共管理学院教授)：

　　一个文件的出台，一定要严格按照程序进行，经过领导签字就意味着需要承担行政上的、法律上的、道义上的责任。像恩施发展计划局的第二版文件，就是没有领导签发，这非常严重地违反了程序上的要求。

　　我们从这件事可以看出，“红头文件”颁发了，却没有权威性，企业、消费者都有意见，一有意见它就执行不了了。在这个过程中，政府应该把自己当成企业和消费者相互之间利益冲突的协调人和共同利益的支持者，处理好双方之间的冲突。(本文部分采访素材由中央电视台《声音》栏目提供，谨此致谢。)