2010年前中国将如何构建石油战略储备体系？

　　财经观察：石油业：欲寻“退烧”良方？

　　中国公共政策分析

　　中国经济体制改革研究会公共政策研究所

　　资料研究人：钟伟、蔡原江

　　参与讨论人：余晖、钟伟

　　缩略报告人：钟伟

　　提出问题：2010年前中国将如何建立其石油战略储备体系？

　　政策背景：中国对能源进口的依赖已使其能源的不间断供应日渐严峻。1993年，中国在上海推出石油期货交易，交易品种有大庆原油、90号汽油、0号柴油，一度成为继伦敦、纽约之后的世界第三大石油交易所。1995年国家对石油实行政府定价后，石油期货交易随后告停。2003年5月，国家发改委石油储备办公室正式运作，并有可能设置国家石油储备管理中心或国家石油储备调节中心。2004年4月20日，经国务院同意，中国证监会近日已批准上海期货交易所上市燃料油期货品种。

　　风险评估：1、中国目前已到了不可能不建立其石油战略储备的境况。

　　理由之一是，中国地大物薄和经济的快速成长导致绝大部分资源性物资不能自给，假定中国未来15年的经济增长维持在7%以上，则原油需求将至少以4%左右的速度增加，但同期国内原油产量增长速度难以超过2%，世界石油大会预期中国在2005年、2010年、2015年将分别进口0.7亿、1亿和1.3亿吨原油，而自给率则将逐步滑落到70.8%、64.3%和59.4%，中国石油的生命线将逐步脆弱。

　　理由之二是，各种方案均显示中国能源供求远景预测不乐观。依据能源所“西部可持续能源发展战略”的研究估算，2010和2020年中国原油需求分别为2.96亿吨和3.90亿吨；科技部“中国后续能源发展战略研究”对中国2010年和2020年的石油需求预测则为2.80亿吨和3.60亿吨。此外，中石油预测2010、2015和2020年中国原油需求分别为3.10亿吨、3.5亿吨和4.0亿吨；中石化同步进行的预测结果则分别为3.20亿吨、3.8亿吨和4.3亿吨。纵观国际能源组织和国内十几个中长期战略规划，中国原油年产量到2020年至多能达到2.0亿吨的规模。保守而言，在2010和2020年，中国需要进口原油大致为1.5亿吨和2.0亿吨。因此，如果缺乏国家战略储备体系，中国难以保证其石油的不间断供应能力。

　　2、目前存在将战略储备与平准库存(Buffering Stock Financing)相混淆的危险，必须予以明确区分。

　　理由之一是，石油战略储备不以平抑油价波动为主要目的，而是在战争或自然灾难时以保障国家石油的不间断供给为目的。以平抑油价波动为目的的石油储备不是战略储备，而是平准库存。以高抛低吸为总体思路的平准库存实践迄今没有成功的先例，例如国际货币基金组织在1969年9月建立针对橡胶、糖、锡等的缓冲库存贷款机制；在1970年代澳大利亚曾建立羊毛平准库存；1976年联合国贸发会议试图建立实物商品平准库存；以及1970年代英格兰银行试图建立外汇平准基金平抑英镑的波动，以上尝试全部失败。中国石油战略储备不是平准库存，其终极目的是为保障原油的不间断供给，而不单纯为平抑价格波动。

　　理由之二是，战略储备油也部分具有平抑国内油价异常波动的功能，但这不是战略储备的终极目的；战略储备体系应该考虑市场化的因素，但战略储备体系本身是服务于国家能源安全的，几乎不可能产生盈利。

　　3、中国建立石油储备将是自主、渐进和充满冲突的艰难进程理由之一是，亚太地区的能源供求日渐失衡，使得中国在谋求稳定的国际能源供给时，不仅面临来自欧美的竞争，也面临来自亚太的竞争。亚太是目前能源和消费世界增长最快的地区，在20世纪的最后10年，该地区能源产量在世界生产总量中只增长了0.5%，但其消费总量从19.9%升到26.9%，日本、韩国、中国和印度日益成为亚太地区石油生产和消费大国，整个亚洲经济体都为自身的石油安全而焦虑。

　　理由之二是，中国在其能源的中长期需求方面，在国际能源市场上的采购方面，信息披露不足，其对能源需求预期的不稳定使得中国能源需求和国际能源供给之间的波动互为因果。中国只有不到10年的石油进口历史，目前年进口量不足1亿吨，远不及美国，但中国石油进口波动难以预期，例如2000年，中国石油进口需求突然增加3500万吨，绝对数并不大，但它占据了当年国际市场原油供应增加量的一半，因此，中国石油政策的不透明导致市场对中国的需求很难形成稳定的预期。

　　理由之三是，在目前的情况下，就规模看，美国自1970年代以来建立的石油战略储备最大储量可达到约1亿吨，平时的储油量维持在90天用量的水平。日本目前的石油储量大约在160天的用油量。如果我国真的建立起自身的石油战略储备，维持60天用油量大约是需要6000万吨储备油。国家石油储备体系的建设只能分阶段安排落实，争取到2010年左右建成。在渐进建成石油储备体系的进程中，该体系是否运作有效、预期透明和进行多边协调非常重要。

　　政策建议：1、实现集约增长，厉行节能是中国保障能源安全的最有效手段。目前美国、日本和中国的GDP规模大致为8万亿、4万亿和1万亿美元，而三者的原油消费分别是4.8亿吨、2.4亿吨和2.4亿吨，如不树立科学发展观，局面难以维系。此外，应建立政府的战略储备、企业的义务储备和加工流通环节的日常储备等多形态的石油储备，政府则集中尽力做好其中的战略储备。

　　2、就石油战略储备而言，存在油种的合理平衡问题，但储藏成品油不如储藏原油，储藏原油不如储藏产能和油气资源。鉴于塔里木油气储量分布零乱，目前年油气生产折合当量不过在1000万吨左右，运距漫长。可考虑封存部分形成的产能和探明储量，保持较为合理的储采比率。此外，应在中央统筹的背景下鼓励中国石油企业在海外收购油气资源，目前中石油已初步形成海外的中东及北非地区、中亚及俄罗斯地区和南美地区三大战略区。中石化在沙特签署了较为重要的开发协议，而中海油在澳大利亚和印尼也付出了努力，如何加强上述集团的海外竞争和合作十分重要。

　　3、石油战略储备体系并不决定国内油价，打破中国国内石油供给垄断，引入市场化因素才是关键。中国石油消费的市场化程度在迅速提高，但石油供应仍处于过度垄断之中。国内原有生产由中石油、中石化和中海油垄断了，进口原油专营权由四家垄断(上述三家加上中化)，成品油的批发由中石油和中石化两家垄断，在石油消费市场化程度高而供给垄断特性日益稳固的不对称背景下，国有的石油外贸公司按国家分配的计划指标分月度组织进口，基本上采用现货贸易方式从国际市场购买石油，导致中国难以应对国际市场价格的短期波动，这种状态难以维系。

　　4、在建立中国石油储备筹资模式时，应充分考虑各种因素。日本自1960年代便开始建立石油储备，其资金是由政府通过征收石油税作保证；目前此项税款每年约为4800亿日元。美国建立石油战略储备的资金由全额财政拨付，1995年起开展商业化运作，储备设施向国内企业出租，还向国外用户提供储存服务，目前已经有了小额收入。韩国则采用与采油国共同储备制度，同时协议出租储油设备较好地解决储备资金不足，如此可以使韩国国内的储油设备尽可能得到利用，并优先获得石油供应。就世界各国建立石油储备的筹资经验来看，中国特别应该避免在石油储备筹资方面政府的大包大揽，而应尽量引入市场化的因素，鼓励私人部门的积极参与。

　　5、制定《石油储备法》，落实石油战略储备的管理架构。目前美国实行能源部、石油储备办公室、储备基地三级管理的模式。日本实行通产省资源能源厅、国家石油储备管理中心、国家储备公司(或民间储备)、储备基地四级管理。中国可考虑石油储备管理中心、和三大集团合作的储备公司、储备基地三级管理，储备公司统筹调度分布在三大公司的储备基地，而中石油、中石化、中化三大集团以各自的油库、油库维护设备、相关配套设施、管理人员等作为建立战略储备制度的实物出资形成储备基地。

　　6、石油战略储备需要可靠的运输能力和运输线路做保障。目前中国原油进口来源地区及份额大致为：中东地区60%，非洲地区20%，亚太地区14%，欧洲中亚地区6%。估计到2020年中国从中东地区进口占比将达80%。过分依赖中东和非洲地区的石油和单一的海上运输路线，缺乏保障海上能源交通线的安全，将使得中国石油进口的不间断性相对脆弱。