“乡财县管”：安徽基层财政困境突围

　　●按照“保工资、保运转、保重点”原则，优先保证人员工资正常发放；

　　●实行“乡财县管”后，县财政不得截留、挪用或平调乡镇财政的资金；

　　●严控财政供给人员和债务的不合理增长，对乡镇机构改革事业单位分流人员，从2004年4月起财政停止供给。

　　本刊记者 沈翀

　　在安徽省和县等9个县的改革试水一年之后，安徽省财政厅不久前发出通知，从今年7月份起，“乡财县管”将在全省全面实施。同时，还决定在全省范围内进行“省直管县”试点。

　　据悉，安徽省是全国率先实行“乡财县管”、“省直管县”财政体制改革的少数省份之一。专家评价，这是深化公共财政支出改革，巩固农业税费改革成果，发展县域经济，促进乡镇财政尽快走出困境的一项重大举措。

　　改革，剑指县乡财政困境

　　“国家财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政哭爹叫娘，乡级财政精精光光。”这是安徽一些公务员中流传甚广的一句话，它形象地描绘出了目前县乡财政的窘境。

　　安徽省从2001年起开始推行公共财政改革，但乡镇公共财政改革明显滞后。

　　据凤阳县财政局会计中心主任席文珍介绍，凤阳县财政保吃饭都比较艰难，2003年凤阳县财政收入1.67亿元，吃财政饭的1.3万人，按人均5000元～8000元计算共需8000万元左右；再加上政策性转移支付、专项转移支付，去年实际支出2.8亿元。乡镇经济基础更为薄弱，全县26个乡镇只有3个乡镇是上缴乡镇，其他乡镇如果没有县里的转移支付，连职工工资都不能保证。

　　和县西埠镇李家洲说，乡镇财政透明度不高一直是个突出问题，乡镇人员工资难以及时发放，镇里少数部门挤占挪用资金现象却经常发生；还有，乡镇这一级举债缺少制约，想借多少债都没人管。

　　为何推出“乡财县管”改革？安徽省财政厅副厅长周春雨认为，改革至少能引发以下三个方面积极影响：

　　首先，是缓解县乡财政困境的重要途径。县乡财政困难最根本的原因，一个是“人”、一个是“债”，规范乡镇的收支行为，可以堵塞乡镇乱支出、乱进人的漏洞，把“人”和“债”的口子扎住并逐步消化，县乡财政走出困境才有希望。

　　其次，是巩固和深化农村税费改革的重要举措。税费改革仅仅规范了乡镇收入，更重要的还要规范支出。支出不规范，支出需求就会无限制膨胀，就会形成“以支促收”，导致乡镇又回到过去“乱收费”的老路上去。

　　最后，为重构县乡两级行政管理体制探路并创造条件。“乡财县管”是县级公共财政支出改革向乡镇延伸的需要。目前，县级财政已承担乡镇财政大部分支出职能。在承担了支出责任的同时，就必须同时管住乡镇的收入。特别是，在教师工资上划、乡镇卫生院改为县级供给后，乡镇财政的职能发生了很大的变化，乡镇财政已经不是原来意义上的那种适应乡镇政府职能扩张需要的功能完整的一级财政了。规范乡镇收支行为，从而规范乡镇的行政行为，为将来重构县乡行政管理体制创造了条件。

　　一个试点县的改革模本

　　和县是安徽巢湖市的一个传统农业县，地处皖江末端北岸，东临长江，西傍巢湖，北依南京，南连芜湖。全县总人口65万人，辖7乡14镇。与中西部许多县一样，和县同样是债务沉重，税费改革后，乡镇财源日见枯竭，举步维艰。

　　在这个先期改革的试点县，和县财政局局长周维汉向记者介绍：据2003年统计，2002年全县财政供养人员12566人，全县县级负债1.5亿元；乡镇负债8865万元，比上一年增加了700多万元，其中负债最高的乡镇达1784.9万元，乡镇平均负债422.1万元。再加上乡镇财政预算管理薄弱，支出随意性较大，大多是镇长“一支笔”，巨额债务越来越压得乡镇政府喘不过气来，这成为影响基层政府运转和农村社会稳定的突出问题，已到了非改不可的地步！

　　经周维汉局长解释，改革的框架在我们面前逐渐清晰：

　　“乡财县管”的具体做法是：乡镇财政的“三权”不变，即预算管理权不变，资金所有权和使用权不变，财务审批权不变，以乡镇为独立核算主体，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式，由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支，同时调整乡镇财政所管理体制和职能。

　　其中的“预算共编”，就是县级财政部门按照有关政策，结合财力实际，兼顾需要和可能，明确预算安排顺序和重点，提出乡镇财政预算安排的指导意见，报同级政府批准；乡镇政府根据县级财政部门的指导意见，编制本级预算草案并按程序报批。在年度预算执行中，乡镇政府提出的预算调整方案，需报县级财政部门审核；调整数额较大的，需向县政府报告。

　　周维汉特别强调了改革前对全县各乡镇财政票据、银行账户、债权债务、财政供给人员的“四项清理”工作。一是清理财政票据。规定在2003年以前领用的票据一律缴销。二是清理银行账户。将乡镇现有的银行账户全部撤销后，重新开设“基本结算户”、“支出专户”、“工资专户”和“村级资金专户”四个账户，若有其他账户一律视作“小金库”处理。三是清理乡镇债务。对以前的债务，分类制订具体的偿债计划，同时规定从今年起乡镇原则上不得发生新债。四是清理乡镇财政供给人员。对超基数人员财政一律停止供给人员经费。“四项清理”，为改革的顺利推行奠定了基础。

　　成效初见，任重道远

　　安徽省和县、五河县等9个试点县经过一年的“乡财县管”实践，普遍反映实现了“四个管住”，即管住了乡镇乱收费、管住了乡镇乱花钱、管住了乡镇乱进人、管住了乡镇乱举债，极大地提高了县乡财政管理水平。

　　和县香泉镇镇长周智林自嘲说，现在自己的“一支笔”只值2000元。他说：“现在我的审批权只有2000元以下的开支，超过2000元得提交给乡理财小组，3000元以上的项目就得给县里打报告。”

　　他对记者讲了两件事。“去年6月乡里准备买4台电脑及激光打印机，共需3.6万元。原来就只需镇长和书记碰个头，由财政所和党政办派两个办事员到南京买，然后签字入账。现在的程序是，首先向县里打报告，经批准后由县采购中心统一进行采购。”另一件事是，“2002年我们希望将‘普桑’车换一部‘桑塔纳2000’，县里本已原则上同意，‘乡财县管’后，县里能全面了解乡镇的财政情况，发现我们没有这块资金来源，车换不成了。”

　　2003年和县全县招待费、小车费比2002年节约83万元，同比下降6.12%，一般支出比2002年节约104万元，全县非生产性支出同比下降12%，有效地控制了乡镇盲目投资和政绩工程。

　　通过“乡财县管”改革，可以督促乡镇依法组织预算内外收入，防止收入体外循环，确保乡镇按照“保工资、保运转、保重点”的顺序合理安排支出，保障乡镇工资正常发放。

　　改革，有效控制和化解了乡镇不良债务。乡镇渐渐树立了“还债也是政绩”的思想，通过多种途径化解陈债。此外，建立激励约束机制，对措施得力、成效明显的乡镇，县政府给予一定奖励；对化解不力且无正当理由增加新债的乡镇通报批评，并对相关责任人进行处罚。2003年，和县仅一年就化解乡镇债务773万元。

　　当然，鉴于中西部县级财政普遍困难的现实，“乡财县管”显然解决不了所有问题，因此，“乡财县管”只有与跟进的“省直管县”两者联动，才能全面撬动县乡财政体制改革。过去，市级财政常会将应属于县级收入范围的收入收归市级，却将属于市级支出范围的支出转嫁给县级。“省直管县”改革将改变这一弊端，从而确保县乡工资正常发放，有效控制县乡债务，促进县域经济的发展。安徽省计划争取通过2年到3年的努力，实现县乡财政状况的根本好转。

　　（来源：半月谈）