国家环保总局潘岳：环保指标与官员政绩考核

　　潘岳

　　一、按科学发展观考核政府官员

　　政治路线一旦确定，贯彻者与执行者的选择最为重要。想办什么事，就要选什么样的人，选中了什么样的人，才能办成什么样的事。

　　历史唯物主义认为，历史的发展是分阶段进行的，不同的历史时期有不同的历史任务。准确认识我们所处时代的主要矛盾，是我们确立正确政治路线的前提。在这个问题上，我们有无数成功的经验，也有不少痛苦的教训。上世纪六十年代，我们将当时的社会主要矛盾仍确定为阶级斗争，提出无产阶级专政下继续革命的错误政治路线，以此确定的组织路线，使用了大量的“三种人”，给党和国家造成了损害。上世纪七十年代末，中央指出当时的社会主要矛盾是人民群众日益增长的物质文化需求和生产供给不足，提出了以经济建设为中心的政治路线，为此而配备了大批从事经济建设的专业人才，中国的改革开放和经济建设得以迅速起飞。那么，现在的政治路线是什么？是“三个代表”重要思想，是“三个先锋队”的新党章，是“五个统筹”的科学发展观，是立党为公、执政为民的政绩观。

　　按照“三个代表”重要思想，作为一个领导十三亿人民的大党，唯有与时俱进地不断发展先进生产力和先进文化，才能始终代表最广大人民的根本利益。从古今中外文明发展史来看，什么是先进的生产力？可持续发展的生产力就是先进的生产力；什么是先进的文化？可持续发展的文化就是先进的文化；什么是最广大人民的根本利益？以人为本、全面协调的可持续发展战略就代表着最广大人民的根本利益。江泽民同志强调：实现可持续发展，核心问题是实现经济社会和人口资源环境的协调发展。胡锦涛总书记指出：实现全面建设小康社会的宏伟目标，必须使可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。2003年党的十六届三中全会上提出坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观，还提出“五个统筹”的要求，这是中国社会主义市场经济理论体系的一次重大升华。2004年中央人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛总书记又要求我们着眼于加快解决关系人民群众切身利益的人口资源环境问题，力求每年都要有新进展。

　　科学发展观是党中央在“三个代表”重要思想指导下，根据新形势，着眼新矛盾，与时俱进提出的新发展观。有了新的发展观，就有了明确的组织路线，就需要新的政绩观，就需要新的政府官员考核标准与考核机制。

　　二、官员政绩考核的环保标准

　　官员的选拔任用，在于选拔的标准。中央于2002年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》，突出了民主推荐、科学考察、党委集体讨论决定、纪律监督等重要环节，使官员考核任用程序更为科学民主。《条例》规定，考察政府领导职务的拟任人选，必须依据相关的任用条件和职责要求，全面考察其德、能、勤、绩、廉，尤其注重考察工作实绩。

　　以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观的提出，要求我们完善新的政绩观，即进一步明确“工作实绩”的具体内容。例如，在改革开放初期，为突破传统计划经济的束缚，我们曾提出让一部分人一部分地区先富起来，以最终实现共同富裕的目标。而面对日趋拉大的人群收入差距和地区贫富差距，面对剧增的人口与就业压力，科学发展观就要求我们树立新的政绩观，把就业率、最低生活保障率、反映收入分配差别的基尼系数等指标，作为现时期政府官员“工作实绩”的主要考核标准。环境问题也是如此。资源问题也是如此。因为全面、协调、可持续的科学发展观，建立在经济增长、社会发展、环境保护三个核心内容的基础上。

　　从经济增长来看，没有GDP的增长，人民群众的生活水平就无法提高，我们也就不具备解决一系列社会问题的物质条件。因此，我们仍要坚持以经济建设为中心的发展道路。但单纯的GDP增长指标确有问题，它没有体现出经济增长过程中的环境损失和资源消耗成本，片面强调GDP增长会助长盲目消耗资源、破坏环境，造成社会失衡，反过来又使GDP的增长难以为继。世界上一些发展中国家的教训，至今令人记忆犹新。更为严重的是，单纯的GDP指标也会逐渐使执政党的合法性简单化，似乎GDP的增长是我们执政合法性与稳定性的唯一来源，这是不科学的。因为经济增长受制于客观规律，经济发展过程中存在着各种不可预测的客观制约因素，经济活动并不完全由政治所支配，因此政治也不应成为所有经济后果的责任承担者。西方国家发展史上，出现过多次严重的经济危机，但这并没有造成其政权的合法性危机，原因是其执政的合法性并没有完全与经济变化融为一体。执政的根本合法性，在于保障人民有一个良好安全的社会秩序，在于保障人民有一个发挥自己能力的空间。以人为本的执政观，将使人民更为全面深刻地理解执政党的执政宗旨，将使执政党真正扩大执政合法性的政治基础。

　　从环境保护来看，环境权益是人民生存权的重要部分。国家已将环境保护列为基本国策，保护环境已成为各级政府管理者的职责所在，破坏环境等同于违法。如今，“考核官员的环保责任”已形成国际趋势，2002年的南非可持续发展世界首脑会议便强调建立各级政府的“环境保护问责制”。以人为本的可持续发展观，已要求我们将人与自然关系的和谐作为人与人关系和谐的基础，作为执政党与全社会关系和谐的基础。从长远看，要使经济增长与环境保护得以统一，我们就要加大力量研究并采用绿色GDP的衡量指标，将环境成本从经济增长的数值中扣除，形成我们衡量选择政府官员更全面的标准；我们还要将公众环境质量评价、空气质量变化、饮用水质量变化、森林覆盖增长率、环保投资增减率、群众性环境诉求事件发生数量等指标纳入到政府官员考核标准；我们还要将当地政府对中央政府各项环保法规政策的落实情况也作为指标纳入政府官员考核标准。总之，环境政绩一定要与政府官员任免密切挂钩，尤其是各地各部门的主要管理者要成为环保考核的对象和环保责任的承担人。

　　从社会发展来看，民主法制的进步是社会稳定的核心。如何既使社会稳定，又能切实推进民主法制的进步，应成为官员考核极为重要的指标。群众的上访次数和规模、刑事案发率、教育普及率、信息公开度、公众参与度、依法行政水平、道德文化建设等社会综合发展指标，最能有效地说明政府管理者的民主法制素质，也最能有效反映政府管理者的执政水平。

　　官员的考核指标是各级政府管理者工作方向的“指挥棒”。官员考核指标的设定是一项系统工程，要通过深入细致的调研而科学合理地设定。要引导政府管理者充分调动人民群众参与经济建设和社会发展的积极性；要引导政府管理者切实推动社会主义民主法制的进程；要引导政府管理者尽可能多地为人民群众办实事，解决实际困难；要引导政府管理者从单纯追求GDP的盲区中跳跃出来，促进社会物质文明、政治文明、精神文明的全面发展；要引导政府管理者按照“五个统筹”的要求规划未来，立足长远；要引导政府管理者尊重自然规律，促进人口、资源、环境与经济社会的发展“共赢”。反过来说，新发展观所确立的新政绩观，要求我们对那些仅以单纯GDP增长为业绩而不惜破坏资源环境的政府官员，对那些只知道耗费财政和社会财富搞“形象政绩”、“窗口政绩”、“路边政绩”的政府官员，不能提拔重用。

　　三、官员考核的新机制

　　考核标准的落实，需要一套行之有效的机制。《党政领导干部选拔任用工作条例》最有意义的突破，表现在扩大了官员任用的民主推荐范围，也表现在明确了官员任用上的集体讨论决策。今天，随着全球化和市场经济的深化，随着中国社会主义民主法制取得愈来愈大的进步，随着信息资讯的日趋普及，普通党员和人民群众已愈来愈关心党和国家的政治命运，新的形势需要我们对官员考核机制进行进一步的改进和发展。

　　好的官员政绩考核机制，即是有效的民主监督机制。党章说：“我们党的最大的政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众”。党与人民的根本利益本来就应该是完全一致的。因此，群众公认原则，已成为《党政领导干部选拔任用工作条例》的一条基本原则，这使得普通党员与人民群众对政府官员的任免有了参与权、投票权与监督权。另外，《条例》中还规定：政府官员的民主推荐由人大、政府、政协、纪委、法院、检察院、政府工作部门、人民团体、下一级政府成员等共同参与。这都扩大了民主征求意见的范围，再加上人民群众与各专业部门的综合评价，使官员考核机制更趋完善。

　　以人为本的科学发展观对党内来说，就是以绝大多数党员的“满意”为本，以人为本的科学发展观对社会来说，就是以绝大多数人民的“满意”为本。未来政府的定位不应仅仅是热衷于抓经济管企业，而应将主要精力投放到对公共事物的管理上来。环境保护即是公共事物中的重要组成部分，关系着全社会千家万户的身心健康。因此人民有权知道、有权监督、有权参与那些关系自己切身利益的环境信息与公共项目；因此人民也就有权评价、有权监督、有权了解那些执行公共项目的各级管理者。这就是除了环境质量、环境建设、环境决策等考核指标以外，再加上的一条指标：社会评议。为此，我们的官员考核机制应搭建起一个公众参与评价的平台，如人大、政协、司法、媒体、人民团体等等，是搭建这一平台的主要支柱，也是人民群众表达自己要求与呼声的民主渠道。以人为本、可持续发展的政治路线，要得到广大群众的认同，要最大限度地降低腐败，关键在于民主监督机制的建立。老子说：“祸莫大于无敌”。没有监督与约束的权力才是最大的祸患。

　　如今，中央对环境问题高度重视，有关部门于1999年、2002年和2003年会同国家环保总局，为将环保指标纳入政府官员考核体系做了大量的前期工作。“三个代表”重要思想与科学发展观已成为我们未来工作的指导思想；环境与经济、社会的协调发展已成为科学发展观的重要内容；民主法制的进步已成为我们选出以人为本、取信于民好管理者的重要基础。我们要抓紧时间设计一系列政策与制度去支撑科学发展观，例如绿色国民经济核算体系，例如新的官员考核指标体系，例如公众参与的监督评价机制，例如循环经济与绿色控制的法律框架，例如生态补偿与社会公平的相关政策等等。否则，再好的理念与战略，也会沦为形式与口号。