《中国的就业状况和政策》白皮书（全文三）

　　二、积极的就业政策

　　中国实行积极的就业政策，确立了“劳动者自主就业，市场调节就业，政府促进就业”的就业方针。中国政府坚持通过发展经济、调整经济结构、深化改革、协调发展城乡经济以及完善社会保障体系促进就业，并采取各种有效措施，千方百计增加就业，扩大就业规模，努力把失业率控制在社会可承受的限度内。

　　发展经济，调整结构，积极创造就业岗位

　　——通过发展经济扩大就业。中国政府始终将促进就业作为国民经济和社会发展的战略任务，将控制失业率和增加就业岗位作为宏观调控的主要目标，纳入国民经济和社会发展计划，坚持实行扩大内需的方针，实施积极的财政政策和稳健的货币政策，保持国民经济平稳较快的发展，并积极调整经济结构，提高经济增长对就业的拉动能力。

　　——发展第三产业，扩大就业容量。中国政府坚持把发展服务业作为扩大就业的主要方向，鼓励发展社区服务、餐饮、商贸流通、旅游等行业，更多地增加这些行业的就业岗位。2002年，中国政府制定了大力发展第三产业、拓展传统服务业领域的就业渠道、努力发展旅游业等增加就业岗位的扶持政策，重点是开发社区公益性就业岗位，帮助和促进下岗失业人员和其他就业困难群体再就业。

　　——鼓励发展多种所有制经济，拓宽就业渠道。中国政府注重发挥劳动力资源优势，积极发展具有比较优势和市场需求的劳动密集型产业和企业，特别是就业容量大的私营、个体经济和中小企业，吸纳的劳动力占城镇就业增量的80%左右。2002年8月，中国颁布了《中小企业促进法》，进一步规范和推动了中小企业的发展。

　　——发展灵活多样的就业形式，增加就业途径。中国政府鼓励劳动者通过灵活多样的方式实现就业，积极发展劳务派遣组织和就业基地，为灵活就业提供服务和帮助。政府制定了非全日制用工、临时就业人员医疗保险等政策，在劳动关系、工资支付、社会保险等方面建立制度，促进和保障灵活就业人员的合法权益。

　　完善公共就业服务体系，培育发展劳动力市场

　　——建立市场导向的就业机制。中国政府积极培育和发展劳动力市场，逐步确立企业作为劳动力市场的用人主体、劳动者作为供给主体的地位。同时，协调推进社会保障制度、住房制度、户籍制度等项改革，劳动力市场发育的客观环境明显改善，市场机制已经在劳动力资源配置中发挥基础性作用。

　　——发展完善公共就业服务体系。二十世纪九十年代后期以来，中国政府大力加强劳动力市场科学化、规范化、现代化建设，建立公共就业服务制度。目前在大中城市和部分有条件的小城市，市、区两级普遍建立了以公共职业介绍机构为窗口的综合性服务场所，地级以上城市基本建立了街道社区劳动保障工作平台，完善了基层就业服务组织网络。在全国近100个大中城市建立了劳动力市场信息网，实现了市、区就业服务机构的信息计算机联网，部分城市已经将信息网络连接到街道、社区。全国已有89个大中城市按季向社会发布劳动力市场职业供求分析信息，对促进劳动力资源合理配置和职业培训事业的发展起到了引导作用。政府还鼓励和规范民办职业介绍机构的发展。2003年底，全国共有各类职业介绍机构2.6万个，其中各级劳动和社会保障部门举办的公共职业介绍机构1.8万个。公共职业介绍机构每年为近2000万人次提供就业服务，成功介绍1000万人次实现就业。

　　——完善失业保险制度。二十世纪八十年代中期，中国建立了失业保险制度，为失业人员提供失业救济和失业医疗补助，开展失业人员管理和服务，并充分发挥失业保险促进就业和再就业的作用。1999年1月，中国政府发布《失业保险条例》，进一步完善了失业保险制度。据劳动和社会保障部统计，2003年全国失业保险基金收入249亿元，支出200亿元，滚存结余304亿元。2003年底，全国参加失业保险人数10373万人，年末领取失业保险金人数为415万人。

　　促进下岗失业人员再就业

　　在中国长期处于劳动力供大于求的背景下，随着经济结构的不断调整，从传统产业分流了一大批下岗失业人员。1998-2003年，国有企业累计下岗2818万人。近年来，中国政府提出了一整套促进下岗失业人员再就业的政策：大力开发就业岗位，搞好再就业服务，增加再就业资金投入，强化再就业技能培训，积极引导下岗失业人员转变就业观念。1998-2003年，中央财政共安排国有企业下岗职工基本生活保障和再就业资金731亿元。2003年，经过全国各级政府的共同努力，共有440万下岗失业人员实现了再就业，其中有120万为男50周岁、女40周岁以上的困难人员。

　　——建立再就业服务中心。中国政府组织各方力量在有下岗职工的国有企业普遍建立再就业服务中心，为下岗职工提供基本生活保障，代缴养老、医疗等社会保险费，并为他们提供一次职业指导、三次就业信息服务和一次免费的职业培训机会。

　　——实行税费减免和小额担保贷款扶持政策。对下岗失业人员自谋职业，从事个体经营的，三年内免征有关税费；对下岗失业人员自谋职业和自主创业提供小额担保贷款，由政府建立担保基金，并提供财政贴息。

　　——实行社会保险补贴和减免税收政策。对各类服务型企业和商贸企业新增岗位招用国有企业下岗失业人员，由政府提供社会保险补贴。为鼓励企业多吸纳下岗失业人员，对服务型企业、商贸企业、劳动就业服务企业中的加工型小企业，以及街道社区具有加工性质的小企业实体，在当年新增岗位中招用下岗失业人员达到30%以上的，三年内减免有关税收。

　　——通过再就业援助帮助就业困难对象。对有就业能力和就业愿望的男50周岁、女40周岁以上就业困难的下岗失业人员，作为就业援助的主要对象，提供即时岗位援助等多种帮助。政府投资开发的公益性岗位优先安排大龄就业困难对象。在社区开发公益性岗位安排原国有企业的大龄就业困难职工就业，政府给予社会保险补贴和岗位补贴。

　　——鼓励国有大中型企业分流安置富余人员。鼓励国有大中型企业通过主辅分离、辅业改制，分流安置本企业富余人员。对改制企业以及兴办的经济实体安置富余人员达到一定比例的，三年内可免征企业所得税。

　　——加强对下岗失业人员的就业服务。在各级公共职业介绍机构中，对下岗失业人员实行求职登记、职业指导、职业介绍、社会保险关系接续“一站式”就业服务，并开展免费职业介绍和职业培训。运用现代化的信息网，为下岗失业人员及时准确地提供就业信息。对下岗失业人员自谋职业和自主创业，在有条件的地方设立专门窗口，实行工商登记、税务办理、劳动保障事务代理等“一条龙”服务。组织开展多层次、多形式的再就业培训，提高下岗失业人员的就业能力。对有开业条件的人员开展创业培训和开业指导，提供项目咨询、跟踪扶持等服务，通过培养创业带头人带动更多人就业。

　　完善社会保障体系，维护劳动关系的和谐稳定

　　——建立“三条保障线”制度。1998年以来，中国政府建立了以国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障为内容的“三条保障线”制度。在有下岗职工的国有企业普遍建立再就业服务中心，下岗职工在中心期间可领取最长为三年的基本生活费。三年期满出中心后没有实现再就业的下岗职工和其他失业人员，已参加失业保险并足额缴费的，可按规定领取最长期限两年的失业保险金(见图6)。城市居民家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的下岗失业人员，可按规定享受城市居民最低生活保障标准。通过建立“三条保障线”，将下岗失业人员的生活保障、社会保障和再就业紧密联系起来。

　　——加强社会保障服务。中国政府采取各种措施，积极探索建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。1998年以来，建立了下岗失业人员的社会保险关系接续制度，促进下岗失业人员再就业。下岗失业人员离开企业时，其过去的社会保险缴费年限和个人账户继续保留，再就业后继续参加养老保险并按规定缴费的，其前后缴费年限合并计算。对下岗失业人员以非全日制、临时性、弹性工作等灵活形式就业的，初步制定了适应其就业特点的社会保险办法和劳动用工管理制度。

　　——建立新型劳动关系调整机制。中国政府积极推动建立“双方自主协商、政府依法调整”的劳动关系协调机制，推动建立通过劳动合同确立劳动关系的制度。劳动合同制度已在城镇各类企业中广泛实施。政府鼓励企业不断加强职工代表大会和工会的职能，完善职工民主参与制度，积极探索和推行通过平等协商签订集体合同的制度。到2003年底，全国签订集体合同63.5万份，覆盖企业127万家，覆盖职工8000余万人。其中签订工资专项集体合同的企业29.3万家，覆盖职工3579万人。中国全面启动建立符合本国国情的政府、工会和企业三方协商机制，对涉及劳动关系的重大问题进行沟通和协商。目前，全国已有30个省、自治区、直辖市先后建立起省级三方劳动关系协调会议制度，已建立各级三方协商机制5062个。与此同时，中国还建立了劳动争议调解、仲裁和法律诉讼制度，将劳动争议纳入依法处理的轨道。

　　——保障劳动者就业权利。中国法律规定，劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。中国法律严禁用人单位招用未满16周岁的未成年人，国家严厉查处非法使用童工和介绍童工就业的行为。中国政府通过加大执法监督力度，督促企业认真落实法律法规中有关平等就业的规定，纠正劳动力市场上的各种歧视行为，禁止在媒体上刊登或播出有歧视性的招聘广告。同时，提高劳动者的维权意识和能力，营造良好的舆论氛围，支持和鼓励劳动者运用法律武器保护自身劳动就业权益。中国政府不断完善职业安全与卫生的国家标准、行业标准和地方标准，于1999年颁布了职业安全卫生管理体系标准，并全面开展了认证工作。2003年，国务院颁布了《工伤保险条例》，并于2004年1月1日起施行。