中央求解农民增收 专家赴直补地区调研

　　从长远看，粮食直接补贴政策并没有解决农民的粮食销售变现的问题；没有某项政策可令解决“三农”问题一蹴而就

　　本报见习记者李文科

　　粮食直接补贴政策2004年开始在全国范围推开，近来，不少研究机构和政府部门专 家已纷纷赶赴直补地区，调研直补实施效果和执行情况。切实落实这项政策，亦被列入财政部今年工作的重点。

　　很多农业问题专家对有关政策的出台背景、实施效果、积极意义等并无异议，但“三农”问题累积多年，政策操作以怎样的力度才能“执行到位”？最终在多大程度实现政策设计的目标？专家意见仍莫衷一是。多数分析认为，没有某项政策可令解决“三农”问题一蹴而就。

　　直补改革

　　1998年，中国粮食总产量曾达到5.12亿吨的历史最高水平。之后，连续5年下降，2003年跌至4.31亿吨。尽管长期以来政府采取了间接补贴政策，但仍无法弥补粮食流通体制造成的政策性亏损，“越补贴越亏损”导致财政不堪重负。

　　2001年国务院下发《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，提出在粮食主销区实行购销市场化，并首次提出在实行农村税费改革的地区选择个别县(市)，进行直接补贴试点。安徽、吉林等一些地区的试验点随后开启。

　　2004年，财政部将推行粮食直补列为工作重点。

　　在当前粮食偏紧、国家粮食安全受到格外关注的前提下，一位长期关注粮改的专家告诉《财经时报》，推行粮食直接补贴政策是“一个是没有办法的办法”。

　　国家发改委产业经济与技术经济研究所所长马晓河向《财经时报》强调，在全国实行直补改革的条件已经成熟，这是在地方试点并经过多年论证后做出的决策。他认为“中央这个决策具有战略眼光。虽然这项改革一定会伤害一部分人和集团的利益，但对于消除相关领域利用间接补贴进行的腐败行为，以及降低补贴成本、提高补贴效率，是有利的”。

　　值得研究的是，全国性直补改革和局部试点毕竟不同。一些农业问题专家认为，农业政策多年来在“保护农民”与“维护粮食安全”等多重利益之间曾反复徘徊；加上国有粮食企业的体制沉疴，形成了巨大的历史包袱——其中当然包括“三老”(“老人、老账、老粮”)问题。此次直补改革能否顺利进行，最终保障国家粮食安全，并在推行市场化的同时实现保护农民的政策目标，其结果尚待观察。

　　执行是关键

　　作为密切关注各地直补政策进展的专家之一，国家发改委价格检测中心也在加紧进行调查，农业部农村经济研究中心则于上周向农业部提交了调研报告。

　　农业部农研中心副研究员张照新告诉《财经时报》，直补政策的效果“要具体问题具体分析”；“不同的补贴方式、当地经济发展水平以及种植业的结构等，都会对直补效果产生影响”。

　　马晓河所长说，直补改革要顺利进行，关键是防止个别地方出现截留、挤占、挪用补贴资金的问题。国家发改委价格检测中心徐连仲认为，直补最关键的问题是“能不能不折不扣地执行到底”。

　　徐连仲向记者直言：“农民可以直接得到钱，这对增收当然有好处，但究竟有多大好处，还很难说，究竟能在多大程度上刺激农民种粮积极性，也还难说。”

　　他分析，这项政策还处于刚刚推行的阶段，很多问题没有暴露出来。虽然相关部门不断检测实施情况，但政策执行中仍存在明显漏洞，比如直补方式的科学性、核算的可操作性、直补标准的合理性等。徐强调，完善的管理机制是保障改革持久性的关键。

　　一位农业专家告诉记者，中国农村地区发展极不平衡，国家直接补贴的力度还不大，这有可能导致“富裕地区的农民对直补的钱不在乎，贫穷地区直补资金少，到农民手中的钱可能就更少”。此外，一些地方“种地纳皇粮”观念依然存在，加上“政绩浮夸风”现象经久不衰，地方政府对农民的摊派和收费可能相当严重，农民负担“反弹”的威胁不得不防。

　　求解农民增收

　　直补政策的本意是向农民传达一个消息：中央很重视种粮农民的“增收”问题，中央鼓励农民种植粮食。

　　但记者在采访中发现，几乎所有的专家都认为，试图通过直补来让种粮农民致富“不太可能”。马晓河所长表示：直接补贴对农民、对粮食生产企业更是一个信号，它能起到的更多是精神支持作用。

　　“就增加农民收入而言，市场价格比直补给农民的刺激更大，但是直补与粮食价格并不挂钩。”张照新告诉记者，从长远看，直接补贴政策并没有解决农民的粮食销售变现的问题，而如果不能解决卖粮难的问题，直补收入对于农民效果有限。

　　在这些专家们眼中，除了在粮食大量收获季节可能出现“谷贱伤农”现象，“三农”中很多问题是相互关联、衍生的。比如农民收入问题与税费负担、劳动力转移、土地市场、金融制度有直接关系，也与粮食流通体制、农村市场消费等密切相关。

　　徐连仲建议“建立粮食安全预警系统”，张照新建议“促进农民增收必须多管齐下”：一方面从市场出发稳定粮食价格，保障种粮农民利益，发挥国家对粮食市场的宏观调控作用；另外也要提高生产效率，降低生产成本，提高产量和质量，推广农业科技等。

　　农业部农村经济研究中心姚监复向《财经时报》强调，直补政策只是政策的一个部分；解决农村、农民、农业问题，要做好打“持久战”的准备。

　　怎样解决粮食直补资金难题

　　只鼓励地方财政拨款进行直接补贴，却未出台相关规定，也没有具体措施，无法保障地方财政拨款的力度

　　“中国是有13亿人口的大国，吃饭问题始终是头等大事。粮食直补是解决粮食安全问题的关键措施之一。改革大方向既定，决定改革进程的最关键的环节就是资金问题。”

　　财政部部长金人庆曾明确表示，粮食直补资金仍从风险基金中列支。每年中央和地方财政都会从预算中安排专项资金充实风险基金。

　　记者在采访中发现，很多专家认为，中央直接拨到地方的直补资金虽然有保障，但在地方还有大量库存粮食有待处理。专家担心用于支付直补资金的粮食风险基金会捉襟见肘，原因是“粮食风险基金在对以往的老库存继续给予补贴的同时，还要支付新老挂账利息”。

　　另外，正在进行中的农村税费改革，也在一定程度上削减了地方财政的收入。

　　国家发改委价格检测中心徐连仲接受采访时表示，财政比较困难的地区不仅失去了部分农业税来源，还要支付直补资金。因此，粮食直补政策容易加剧地方财政的缺口。

　　一些专家也表示，这很容易导致一部分地方“想办法向中央多要钱，但到了给农民的直补环节，他们依然大打折扣”。

　　专家们认为，中央鼓励地方财政拨款进行直接补贴，还缺少具体的措施，这很难保障地方财政拨款的力度。

　　中国的地方财政因为历史性、体制性原因，财税来源有限。因此，虽然此次粮食直补改革采取向粮食主产区以及种粮农民倾斜的原则，中央财政并对粮食主产省资金有困难的提供借款，但对于地方财政究竟能直接给农民多少补贴资金，专家心里都没有数。

　　他们认为，粮食直补政策要达到应有的效果，需要不断完善管理和监督机制。