亟须对公共利益进行法律规定

　　谢闻南

　　4月29日，是享誉中外的广州小谷围艺术村165栋别墅被公告拆迁的最后期限，尽管业主拥有各方均无异议的房地产权证，但有关方面坚持说，为了公共利益，地方政府根据国家法律有关规定，有权收回国有土地使用权，实行拆迁。尽管业主也祭出了宪法保护私产的武器，但强制拆迁已在酝酿中。

　　新修订的《宪法》第十三条规定，公民的合法的私有财产不受侵犯；同时规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿；第十条第三款还规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。也就是说，《宪法》对私有财产的保护并没有排斥问题的另一面，即对其实行的征收或者征用，并且规定了“为了公共利益的需要”、“依照法律规定”和“给予补偿”三项前置条件，其中“公共利益”是最为重要的前提。

　　在我国其他法律中也都有关于“公共利益”的前提设定。如新修订出台的《对外贸易法》列举了国家可以限制或者禁止有关货物、技术的进口或者出口的11种情形，其中之一就是“为维护公共利益”；《土地管理法》等法律法规中也有类似表述以体现公共利益优先的原则。

　　因此，对“公共利益”的界定就成为关系到私有财产保护有效性的关键问题。但令人遗憾的是，对于公共利益的内涵和外延至今还没有明确而具体的法律规定。而在转轨时期，作为公共利益代表的某些地方政府往往把自身的行政行为及其主导下的经济行为都视作“公共利益”，一些企业法人、利益集团或个人经常把其商业谋利活动也描述成“公共利益”，以便于大量地租用行政权力，这样很容易导致公共利益被无限扩大以至被滥用的情况。比如有些部门将建体育场、影剧院、超市等都定义成“公共利益的需要”。

　　实际上，任何行业或产业都会包含一定的公共利益，如果通过打着公益的旗号“化私为公”之后再“化公为私”，就要比直接地中饱私囊更为危险和可怕。如危房改造、建设大学城等，由于没有将公益性与赢利性、行政行为与企业行为分开，产生了严重的腐败现象和社会不公。

　　公共利益的无限扩大必然导致行政权力的无限扩大，要对行政权力进行限制，就必须对公共利益进行严格的界定，否则，必然带来灾难性的后果。

　　公共利益不是凭空而来，而是由公民的个体利益组成的、造福于最广大人民群众的利益，应该具有直接性、非赢利性和共同福利性。比如现在有些假建绿地为名的拆迁行为，如果它不是服务于当地百姓特别是为此付出了拆迁代价的居民，甚至严重损害了相当一部分群众的权益，那么，它就不应成其为公益事业项目。

　　当务之急是，由全国人大对公共利益及其实现过程进行严格的法律规定，以避免假借公共利益而“绕道”实现商业或个人利益，损害国家和人民利益。目前，可将公共利益内涵定义在国防、外交等事关国家安全和利益的项目上，而把国家重点扶持的交通、能源、水利等基础设施建设作为属于“特殊情况下”的“社会公共利益需要”。

　　只有对公共利益的含义进行法律规定，才能真正落实《宪法》和其他法律对私有财产的保护规定。