《经济》：权威报告详情披露我国邮政如何改革

　　文/国务院发展研究中心 “中国邮政体制改革研究”课题组

　　本课题负责人：刘世锦 冯飞

　　课题协调人：李佐军

　　课题组成员：石耀东李佐军梁仰椿来有为

　　本报告执笔：李佐军

　　政企不分，政资不分，集“运动员”和“裁判员”身份于一身，普遍服务业务与竞争性业务不分，邮政的这一切积弊已严重地与建立公平竞争市场经济体制的要求和履行入世承诺的要求相背离。

　　随着改革开放的深入和WTO的加入，随着邮政部门及其所属企业(以下简称邮政企业)与从事相同或类似业务的非邮政系统企业(以下简称非邮政企业)业务竞争的加剧，现有邮政体制已越来越不适应国民经济和邮政服务业发展的需要，进一步推进邮政体制改革势在必行。

　　现行邮政体制明显已不能适应建立公平竞争市场经济体制的需要。邮政部门政企不分，政资不分，集“运动员”和“裁判员”身份于一身，不利于邮政企业与非邮政企业公平竞争，不利于邮政部门公正执法。普遍服务业务与竞争性业务不分，导致邮政系统内部该补贴的部门和业务品种没有补贴到位，而不该补贴的从事竞争性业务的部门和业务品种则享受着补贴和优惠政策，也不利于公平竞争。邮政部门在扭亏压力下继续扩大邮政专营范围的一些举措，难以为广大非邮政企业所接受。国际快递企业与邮政部门之间争议长达一年的“快递事件”、张家口民营报刊发行企业遭遇邮政部门打压的“阳光报业事件”就是现行邮政体制不能适应公平竞争市场经济体制需要的集中体现。

　　现行邮政体制也不能适应与国际接轨、履行我国政府入世承诺的需要。目前，世界各国邮政体制改革的趋势是推进政企分开，实行公司化和产权多元化，甚至民营化；通过立法，分阶段缩小甚至逐步取消邮政专营，放开邮政市场，鼓励公平竞争；区别对待不同性质的业务，对具有公益性质的邮政普遍服务业务实行独立核算，并由国家对其政策性亏损部分给予补贴，而对具有竞争性、商业性的业务(如国内外快递、物流等)则允许市场竞争。加入WTO后，中国政府承诺对已开放的领域禁止倒退并将逐步开放邮政市场，外国资本可以以合资、独资等方式进入中国邮政服务市场。但是我国目前政企不分的邮政体制，一方面不能适应邮政体制改革的国际趋势；另一方面也与WTO和服务贸易总协定的基本原则相悖，不利于我们履行入世的承诺。

　　现行邮政体制同样不能适应邮政服务业和国民经济发展的需要。随着私人信函和电报等传统邮政业务逐步衰落，邮政部门不断加大进入快递、物流等新业务领域的力度，邮政业与其他服务业不断走向融合。但我国现行政企不分的邮政体制是为适应传统邮政业务而设计的，主要针对的是邮政普遍服务业务，不能适应邮政新兴业务发展的需要。政企不分的邮政体制，也已成为推进邮政上市、设立邮政储蓄银行和对邮政部门进行必要财政补贴的重大障碍。政企不分还使得邮政企业效率低下，缺乏竞争力，难以应对激烈的市场竞争。同时，现行邮政体制排斥市场竞争，歧视非邮政企业，缩小了广大消费者的“用邮选择权”，影响了内外贸的发展，也不利于扩大就业和促进社会稳定。

　　邮政体制改革的对策

　　首先要明确邮政体制改革的目标与原则。“十五”期间或未来5年力争在如下三个方面迈出实质性步伐：实现邮政部门政企、政资、政事职能分开，建立现代企业制度；分离普遍服务业务和竞争性业务，建立普遍服务补偿机制；将国家邮政局改造成行业监管机构，形成独立、公正、高效的邮政监管体制。近期(1—2年)改革的重点是：筹建国家邮政监管机构和中国邮政控股集团；通过立法或暂行规定明确普遍服务和专营业务范围；选择部分代表性地区进行改革试点。

　　坚决推进邮政部门的政企分开和职能转变是改革的关键。政企不分是现行邮政体制存在的最主要问题，因而推进政企分开是邮政体制改革的核心内容。政企分开必须同时做到邮政行业的管理部门(逐步转变为独立的监管机构)与邮政企业机构分开、人员分开和财务分开。推进政企分开的关键是转变邮政部门的职能，要将邮政部门经营业务的职能分离出来，将其转变成对整个邮政行业进行公正监管、公平执法的行业监管机构。将现行体制中的政府职能划归监管机构，并增加相应的监管职能。要下大力气精简机构，解决管理成本过高、人浮于事等问题。转变职能后的邮政部门依法管理、公平对待邮政企业和各类非邮政企业。同时，要推进政资分开(政府职能与出资者职能分开)、政监分开(政府行政职能与监管职能分开)和政事分开(政府职能与事业职能分开)。

　　改革的方向是进行公司化和集团化改造，加快建立现代企业制度。在政企分开的过程中，根据专业化分工原则，以条为主，对现有邮政企业进行公司化改造，设立一系列邮政专业化公司。在专业化公司之上可组建中国邮政控股集团。政企分开后的邮政企业，还要进一步建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。要允许多种所有制形式参与竞争，实行股权多元化。不言而喻的是，要建立健全规范的法人治理结构，也鼓励邮政企业和非邮政企业进行资产重组和业务合作。

　　同时应该分拆普遍服务业务和竞争性业务，缩小专营业务范围。目前，中国邮政部门既经营公益性的普遍服务业务，又经营竞争性的业务。两种不同性质业务的混营，再加上排斥其他相关的市场竞争主体，造成了邮政服务市场的混乱，也不利于邮政部门进行科学监管。因此，邮政体制改革的一项重要任务就是分拆普遍服务业务和竞争性业务，对这两种不同性质的业务在机构、人员、财务、政策支持和监管等方面进行分离。由于专营业务涉及财政补贴，且效率较低，难以满足消费者的多样性需求，因此要在保证普遍服务的前提下严格限制和分阶段缩小专营业务范围，尽量扩大竞争性业务的范围。通过立法，明确邮政普遍服务业务和专营业务的范围、内容和标准，保证公民自由选择信件寄递方式的权利。根据国际经验，建立普遍服务补偿机制，对普遍服务业务进行适当补贴，但要防止将普遍服务补贴和优惠政策用于竞争性业务而造成自由竞争的扭曲。根据国际经验，普遍服务业务既可委托邮政企业专营，也可引入招投标制等竞争机制委托非邮政企业经营。

　　为了保证普遍服务和维护邮政市场公平竞争秩序，必须在推进政企分开和组建中国邮政控股集团的同时，尽快建立独立公正的邮政监管机构。该机构独立于监管对象，对所有监管对象一视同仁。该机构依据法律授权，严格依法办事，对所有邮政市场中的企业行使监管职能，监管规则统一，程序透明。邮政监管机构的设置可有两种模式：模式一是在实现政企分开后将现邮政局改造成邮政监管机构，该机构既可单独存在，也可挂靠在信息产业部或商务部；模式二是将邮政监管职能转移到邮政系统外的第三方，建立独立于所有邮政市场主体的监管机构，邮政局则演变成代表邮政行业利益的行业协会。模式一短期可行，模式二长期可行。在独立监管机构设立之前，宜尊重历史，维持邮政局监管邮政企业，其他有关部委(如商务部、工商总局等)监管非邮政企业的格局，将委托管理限于普遍服务业务，尊重和保护非邮政企业的合法经营权。

　　加强对监管机构和监管人员的监督是建立科学合理邮政监管体制的重要一环。对邮政监管机构可采取舆论监督、审计监督、法律监督、行业协会监督等多种监督手段。重大事项要举行听证会。

　　将《邮政法》修改与邮政体制改革衔接起来

　　在计划经济仍占主导地位的20世纪80年代中期制定的《邮政法》已不能适应市场经济迅速发展和加入WTO等新形势的需要，必须尽快进行修改。《邮政法》修改一定要遵照社会主义市场经济体制和国际规则的要求，体现政企分开和尊重消费者选择权的邮政改革方向，体现上述邮政改革的基本内容，要为未来政企分开的邮政体制提供规范，而绝不能成为邮政改革的障碍。《邮政法》修改要体现公平和公正的基本准则，要在保障公民通信权利和保证邮政履行普遍服务义务的前提下最大限度地开放邮政服务市场，要为所有邮政服务市场主体提供公平竞争的制度环境，绝不能成为维护部门垄断权益的工具，杜绝出现“经济权益部门化、部门权益法制化”的现象。(详见《经济》杂志4月号)