新集体农业变奏

　　从一号文件到两会上提出的减免农业税，都显示了中央对“三农”问题的高度重视。4月7日，农业部副部长张宝文表示，目前我国农业实际需要的劳动力约为1.7亿人，农村劳动力转移就业的任务非常艰巨。而在实践中出现的以市场为导向的新集体农业经济模式，似乎在预示着中国的农业又要走上一个新台阶，走出一片新天地……

　　★《中国经济周刊》记者 穆易 宋梅/北京报道

　　西沙屯的“集体”困惑

　　忙碌已是习惯

　　三月的北京，乍暖还寒。

　　3月24日，这一天对于北京昌平区西沙屯村的于秀晴来说并没有什么不一样：吃完简单的早饭，招呼两个孩子上学，再给患了两年肺病的丈夫喂早已热好的中药。9点钟她要忙着赶往村西头的地里。现在是春耕时，生产队也忙活起来了。

　　“不能误工，否则会被扣工钱。”边掩门，她边对记者说：“希望队里今年能多分点钱。”

　　中午，于秀晴赶回家里把午饭做好，往往在一家人上了桌子时，她的上工时间也快到了，匆忙扒过几口饭后，于秀晴又奔往地里。

　　每天干活的时间是8小时左右，可于秀晴却感觉自己像个陀螺，很难有停下的时候，但是她说，已经习惯了。

　　“像我这样的人也只有种地，干别的也不会，人家也不会要啊，我们队有14人，大多都是和我差不多的人，做不了别的，只有靠种地过日子，去年我们从队里分到7万多元，分摊到我们每个人手里，也就有3000多元，这是我一年的收入，也是我们整个家的家用。”于秀晴轻轻拭了一下眼角的泪水，又对记者说到：“现在我们村发展机会其实挺多的，我就希望村领导能再多想想我们老百姓，真正能让我们的生活好起来”。

　　西沙屯的“碰撞”

　　西沙屯村像于秀晴这样靠种地为生的农民已不多，但因为土地对村委会产生不满情绪的村民却不是少数。一段时间以来，数位村民代表一直忙着要求有关部门为他们解决多次反映的“问题”：村委财务不公开、对村里土地出卖出租情况不甚了了进而怀疑村干部贪污腐败。

　　3月24日，在村西头一个倒闭的村办氧气制造厂门口，村民张鸿告诉《中国经济周刊》：“西沙屯在沙河镇是个经济大村，每年上级检查财务不知要来多少次，要说是真够‘严’的。可是西沙屯1979年—2001年两任书记连续20余年没有账目，多为白条。”他说，现任村委会仍然不公布必要的财务。

　　对此，3月24日西沙屯村党支部书记沈茂亮在接受《中国经济周刊》采访时说：“我们很重视财务公开问题，村里的账目每年1月12日和7月12日公布两次。”

　　村民与村领导的“碰撞”还不仅体现在村里的账目上。《中国经济周刊》在采访过程中发现，村民似乎更为关心他们的命根子—土地问题。因土地产生的纠纷成了村民们向上反应情况的主要事由。

　　4月1日下午，刚把有关“材料”寄给昌平区和北京市有关部门的西沙屯村民王于指着村西八达岭高速路旁边的一片地告诉记者说：“京昌(北京至昌平)公路26公里西侧是西沙屯近千亩的果园耕地，村领导不从管理上找差距，而是巧立名目以更新树木为名，将园内150余亩的果树砍掉，不是搞养殖、种植，却把好端端的土地租给外地人经商卖木材、铝材等建筑材料，目前正在建房100余间，建筑面积多达4000余平方米。到现在建筑施工仍在进行中。我们曾向镇、区、市有关部门多次反映，镇、区有关部门也已经下发了违章停建通知单，但施工并没有停止。”耕地上，记者看见几个建筑工人正在忙着建厂房。

　　“这几块地出租，我们老百姓一无所知。”曾在村里当过队长的王量告诉《中国经济周刊》：“我们去昌平区国土资源局问过了，这几块地没有办任何手续”。

　　《中国经济周刊》收到的来自西沙屯的一封来信中也称：“用土地搞养殖、种植是村民生活的基本来源，2003年初大多数村民要求给予村民适当的土地，解决村民的就业和基本生活保障。村主要领导以上级不批为由拒绝安排。而就在那时，上级没做任何批示的情况下，村领导却下令砍掉果树一百余亩。在没有任何手续和批示的情况下，在村民的反对声中，把150余亩的土地租给外地人经商。”

　　沈茂亮对此另有说法：“说没有开会讨论此事是不对的，我们开过村民代表会和党员会等几个会商量过此事。出租那100多亩地，弄点收入都是为了集体的利益考虑，不然的话，怎么为村民搞福利？怎么帮助弱势群体？我们是集体经济，土地是集体经营。像韩村河、南街村和华西村等搞得非常成功，他们都是集体经营模式。”

　　但不少村民在接受采访时都表示，还是愿意承包到户，自主经营。那为什么地处皇城脚下的西沙屯却一直是实行集体生产的方式而没有包产到户？

　　此集体非彼集体

　　西沙屯村现有人口大约1700人，共有耕地2614.38亩，国家征地、承包和承租共计1336.43亩，余下的1277.95亩由集体经营。历史上的西沙屯一直是采用集体生产队的方式，即便是在1970年代末1980年代初全国开始盛行联产承包制时，它也还是保持着这种经营模式。

　　沈茂亮的解释是：“那时昌平区就决定西沙屯村采用集体方式。这可不是哪个村，哪个领导能说了算的。我想肯定还是政府考虑到这更适合我们村吧。”

　　“我们村一直是生产队，就是在议论包产到户最热闹的时候，我们也没有分过。当时，我们村和其他的9个村被政府定为集体经营试验村，就是想看看哪种方式好。”60多岁的村民张明义对《中国经济周刊》说。

　　谈及当时为何不包产到户的情况，大多数村民显得并不是那么热烈，在他们的意识里，这是件很自然的事情。

　　“1980年前后，北京郊区经济发展不平衡，偏远落后的地方可以施行土地承包到户，但是较为发达的平原地带不许承包到户，而提倡专业承包。尽管村民要求承包到户，但是一些干部不支持。不过，1985年，政策有所突破，有一种说法是，‘大包干，直来直去不拐弯’。允许少数地方包产到户，但没有完全放开。理由是，当时已经形成专业分工，如果分得太散，机械设备等利用率会降低。”北京市城郊经济研究会会长、原北京市农村经济研究中心主任赵树枫对《中国经济周刊》说。

　　据了解，目前，西沙屯村凡55岁以上的女性老人和60岁以上的男性老人，每个月能从村委会获得100元的收入。而除了种地的其他村民，有一部分进村办厂外，剩余大部分自谋生路，并不能从村委会获得任何收益。许多村民抱怨：现在这种集体模式，和过去不一样，那时是真正的集体，只要是这个村的，每个人的生活就会有保障，而现在说是集体，我们却又没有完全从集体获益，说不是集体，村委领导又以集体的名义，处置村里的共同财产。

　　时任西沙屯村党支部书记李会国在接受《中国经济周刊》采访时回忆说：“一方面，当时我们村还属于经济大村，和周边的村相比还算是有些乡镇企业，机械化的程度也比较高，如果包产到户，可能反而会影响机械的使用。而且那时我们村是专业队经营，每个队收入差距比较大，基数不同也不好分啊。另一方面，主要是人的意识问题，因为多年的集体经营模式，村民对集体的依赖性也比较高，所以还是保持这种集体经营模式。”

　　“集体模式应该说在当时的情况下，对我们西沙屯村是起过积极作用的，不过现在村里纠纷很多，有些领导钻政策的空子，不再像原来为群众利益，而是用集体的财产谋自己的福利。别看我老，可我心里清楚着呢。”曾是西沙屯村党支书现已80多岁的老人李承森说。

　　新现实下的滞后

　　《中国经济周刊》调查发现，1970年代末1980年代初，北京周边郊县像西沙屯村一样并没有像全国其它地方一样实行联产承包责任制的并不是少数。

　　而随着城市发展速度加快，西沙屯也有了许多发展的机会，然而人们习惯了的经营模式却越来越显现弊端。

　　说起目前的生活状况，西沙屯村民们开始变得热情起来。

　　张明义为记者算了一笔帐：“我们村所剩耕地并不多，全村现在也就有30多户人还在靠种地为生，这30多户人被分成4个生产组，每年从村里获得收入，比如我所在的这个队共有15人，2003年从村委会拿到8万元，这个数字还不包含各种像车把费、水费之类的费用，那么每个人平均每年也就能从队里分得3000多元，也就是说每个人平均每个月能拿到的收入在300元左右”。

　　“当时，没搞承包就有一些问题，比如不能体现多劳多得，影响人们积极性，这么多年的集体经营，村里有什么收入，村民却从来没有分过红。过去收入不多时，村民们还不觉得，可是现在机会多了，国家征地给的补偿、村里往外租地得的收入……这样的情况下还是没见分红，村民当然就会有很大意见了。”李会国道出村民与村委领导矛盾越来越尖锐的缘由。

　　西沙屯村被问及的大部分村民告诉《中国经济周刊》：“村里的财产是集体的，不是个人的，那怎样处理，我们有权决定，村委会通过这些资财获得的收益当然要给我们说清楚，必须是用在我们大伙的身上。”

　　然而，沈茂亮对这些问题似乎满腹委屈：“我觉得工作真的难，主要难在村民的不理解，因为是集体生产模式，所以全村大事小事都要操心。村民们不满意，主要就是认为我们拿着集体财产谋个人私利，我们是说也说不清啊。”

　　“因为是集体，所以谁都可说财产是我的，但具体每个人有多少？而且，现在村里有这样的情形，拿村里土地办厂，获利了是那几个人的，可要赔了，却是整个集体来承担损失，这本身就不合理。”老支书李承森说。

　　据了解，1997年中央下发了16号文件，要求把土地分下去，延包30年，当时北京也下发了14号文件，落实中央政策，1999年，北京开始落实延包政策，北京很多地方都搞了延长承包。方法是，先确权，再流转，后分地。不过，有的地方没分地，因为其所在位置在北京市规划范围之内。有的农户把土地流转到了集体，造成不少地方出现集体经营。

　　“集体”的缺憾

　　谁是集体？

　　《中国经济周刊》：《中华人民共和国宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《民法通则》第七十四条则规定得更“具体”：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。”那么，这个集体应该如何理解？

　　冯兴元(中国社会科学院农村发展研究所研究员)：按照这个规定，“集体经济组织”或村委会是农村土地的经营管理者，“集体所有”的“集体”应该指一定农村社区范围内的“所有农民”；但是，在这里，“所有农民”构成的“集体”是一个抽象概念，不具备法律人格，不是一个法人，因此在实践中无法承担所有权职能。

　　展宏德(中国人民大学博士)：国家与集体土地所有权界限不清。对农村土地，除了国家的，就是集体的。但现行立法并没有界定，哪些土地是国家的，哪些土地是集体的。另外，集体土地所有权的权属不明确。现行宪法，民法通则，土地管理法都规定了农村土地属于集体所有。但对农村集体土地所有权的代表究竟是谁，在我国立法和实践中还没有一个明确、一致的说法。

　　李仁玉(北京工商大学法学院院长)：市场经济条件下，要求产权界限必须明晰，但我国农村土地产权一直缺乏人格化的法人代表，也不能从经济上得以体现。虽然法律规定农村土地归农民集体所有，但在集体所有制下，谁真正拥有土地，实际上并不明晰。

　　分配不公的症结

　　《中国经济周刊》：据调查，现在出现的农民与村委会之间的纠纷很多都是围绕农村土地的征用、建厂等产生的利润分配有争议所致。那么分配不公的原因在哪里？

　　贺军(安邦集团分析师)：目前由土地衍生出的问题，主要是由土地产权和所有权纠纷产生的各种利益分配不平等引起的。不少地方农民申诉当地政府强行征用农地，变更为商业用途后，转卖或批给商家开发牟利，或进行缺乏实质意义的虚荣建设项目，而失去土地的农民却得不到足够的补偿。

　　现行农村土地集体所有制，农民作为集体组织的成员，都平等拥有对集体土地“人人有份”的成员权，但是，并不拥有按份分割土地所有权的权利。所以，在实际的征用中，这种“所有权”往往被村两委会或干部们代行了，地方政府往往绕过农民直接与村委会干部签订征地协议。而在获得的征地补偿中，大头往往给了村委会干部，农民只能拿到小头。

　　冯兴元：近年来，随着城市化发展，国家征用土地成为一种必然。虽然也给土地所有人一定的价款补偿，但补偿价款的数额远远低于土地的市场交易价格。农民对补偿不满意，其实最根本原因就是计算土地价值的方式上，对农民土地做价值估算，往往都是按现有价格，并没有按它以后的可能会升值到多少的那个价值来计算。这对农民当然是不公平的。

　　以“集体”的名义

　　《中国经济周刊》：由于“集体”的概念化和抽象化，是否容易造成在农村基层民主即草根民主还不普及的情况下，少数村干部借集体之名而谋个人之私？

　　李成贵(中国社会科学院农村发展研究所农村政策研究中心主任)：是的，农民只是获取了土地的经营权，土地名义上是集体所有，但所有权实际上控制在乡村干部手里。现在农村土地有很大的升值空间，一些村委会容易利用权力从中谋得个人利益。

　　强卫(北京市委副书记)：农村集体经济的弊端表现为集体经济组织产权不清晰，一些乡村集体经济收益不进行二次分配，使农民的资产收益权受到侵害；由于产权制度改革滞后，对集体经济组织的资产缺乏有效的管理和监督，管理上的种种问题时有发生，农民群众很有意见；作为集体资产主要内容的土地，因为土地承包经营权尚未全面落实，还有部分土地未向农民确权，导致一些乡村随意处置土地收益，土地补偿与土地增值收益并未真正落实到农民，侵害农民利益的问题时有发生，成为引发农村纠纷的重要原因。

　　任玉玲(北京市农村合作经济经营管理站副站长)：由于对乡村集体资产缺乏有效的制约监督机制，土地卖与不卖，卖多少价格，农民没有发言权，所谓的村集体说穿了就是村干部，现实中只要把村支书、村主任‘搞定了’就万事大吉。

　　北京市有关部门规定的村务和财务公开的标准，有些内容现在农村已不涉及，有些较大的经济项目，又没有明确的公开范围和程度，导致群众感到村务公开避重就轻。另外，群众要求公开的程度与实际公开情况存在差距。无论制定过低的补偿标准，随意截留、分配补偿款，低征高卖，还是明目张胆借土地搞腐败，其背后的一个共同点是，漠视农民的利益和缺乏制约相关干部的力量。

　　新集体农业变革前奏？

　　市场导向的“新集体”

　　4月7日，农业部副部长张宝文表示，目前我国4.8亿农村劳动力中，1.6亿人在当地从事乡镇企业和其他非农产业，3.2亿为农业劳动力。据测算，目前种植业实际需要1.5亿劳动力，加上2000万专门从事林牧渔业生产的劳动力，农业实际需要的劳动力约为1.7亿，有1.5亿富余劳动力，而且每年还要新增劳动力600多万人。如此多的富余劳动力如何转移？

　　“现在应当树立大农业的概念，不仅仅是靠种地来发展农村。我国有如此多的富余劳动力，如果还是靠小规模的作业，很难达到规模效应，也不可能真正发展农村经济。我认为中国农业应走以市场为导向的规模化集体经营的道路。特别是发达地区的农村，有许多发展机会，这更需要集体产生合力。”冯兴元说。

　　在西沙屯村，也有一些村民说搞不搞承包没关系，关键是要领导当好家，真正为集体谋利益。

　　据了解，目前北京市已把大力推进乡村集体经济产权制度改革，构造新型的集体经济产权制度，作为统筹郊区经济社会全面发展的一项战略性措施，列入了新时期农村改革的重要内容。将目前集体经济组织实行的农民共同共有的产权制度改变为农民按份共有的产权制度。

　　通过改革，实现集体经济的制度创新，使乡村集体经济组织真正成为产权明晰、农民入股、主体多元、充满活力的市场主体。实行社区型股份合作制或者土地股份合作制，组建股份有限公司，可以联合其它社会法人或者个人组建混合所有制的经济实体。集体资产所有权的界定严格按照《北京市农村集体资产管理条例》执行，在产权界定、清产核资的基础上，经具有评估资质的中介机构进行评估。评估后的集体资产区分为经营性资产和非经营性资产，经营性资产可以进行股权量化；非经营性资产，如公益性设施等原则上不予量化。

　　拥有30多年的基层工作经验的全国人大代表、齐齐哈尔市委书记杨信中肯地提出，现行的农村土地承包制，相对于计划经济时期集体“大锅饭”，是一个巨大的进步，做出了历史性贡献。但随着市场经济体制的发育，这种方式开始显得单一。解决“三农”问题中一个重要的突破口，就是要使农村土地产权实行多元化、市场化，这是发展规模经营和现代农业的一个前提。

　　事实和实践也证明，规模化的集体经营更易拉到大数额的投资，如果还是原来的包产到户，很难起到规模化的效应，也只能是种低效的方式。“为什么韩村河、华西村能够做得好，这与它们的经营模式直接相关。”一位村干部如是说。

　　“集体化还有一个好处，就是在照顾弱势群体上有很重要的意义”，李仁玉提醒说，“不能否认农村还是有许多弱势群体存在的，包产到户是可以让一些能人更有积极性，经营得更好，但对于弱势群体来说，集体可以说是他们的底线啊，这对农村的稳定也是有积极意义的。”

　　“但是需要指出的是，这种集体化必需以市场为导向，如何集中、如何规模化是由市场来决定，它代表的是农户的利益，而不是靠行政的力量来集中。目前农村土地管理有点“政企不分”，应该实行类似现代企业制度的措施，农村应提倡市场主导的集体经营模式，不能是政府指导下的集体经营模式。”北京市社科院经济所所长陈孟平提醒说。

　　市场呼唤体制变革

　　然而这一切都需要在制度上得到保障。农民积极性的动力源泉是农民的经济利益，离开农民的经济利益，一切措施都是无用的。农业、农村、农民最重要的问题是土地权属的问题。农民土地使用权立法，最重要的目的是确立农民对土地的产权关系。市场和产权总是联系在一起的，产权不明晰就无法产生市场的主体。

　　“必须对农民使用的土地量化。村经济合作社框架内的集体经济资产(包括土地)应该量化到个人才能使得村民有着参与村庄民主管理的积极性，才能使得村民珍惜其民主权利和经济权利。这并不是说要把这些资产分配到各家各户，但是净资产可以通过股份化，即分成股份，并把股份分摊到各家各户。每家每户可以获得一份股权证书。”冯兴元说。

　　杨信认为，要从根本上解决“三农”问题，应考虑改革现行的土地制度。产权不明晰阻碍土地流转、浪费资源、限制农业外部资金进入、不能从根本上解决短期行为等，影响市场经济体制完善，已经束缚生产力发展。实现农村土地产权明晰化、多元化，是又一次深刻的变革，是解决“三农”问题的根本出路。

　　而目前各地出现的多种多样的以市场为导向的新型农业经营模式，实际上已经在预示着一场新的农业体制变革的到来。

　　(注：文中部分村民名字为化名。）