国资监管：成绩斐然 挑战犹存

　　

2004年《企业文明》4期封面

　　李祖荣 胡引定 徐川义

　　策划人语：国务院国资委的诞生，对于以国企改革为中心环节的中国经济体制改革，无疑是一个里程碑式的事件，标志着国有资产管理“五龙治水”、政出多门的分权制的终结和充分独立的国有资产管理专司机构的继起。

　　国资委成立一年来，在国有资产监督管理这项“极具挑战性、极具探索性、极具风险性”的工作中取得了重要进展，积极地推动了蓬勃有序的国资监管体系的构建和国企改革发展，当然，国资委还面临着很多挑战，可谓任重而道远。

　　上篇：从混沌走向清晰

　　国有资产管理，一个沉重而又敏感的话题。

　　新中国成立以来，主要依靠国有企业几代职工的劳动积累和农民剪刀差的贡献，积累了十多万亿国有资产。从逻辑上讲，这笔可观财富的真正所有者是全国人民，但“全国人民”却是一个消极的所有者，只能委托国家中的执政者政府来进行管理。这样，就使得政府在社会生活中具有了双重身份，一个是社会管理者，另一个是国有资产所有者的代表人。这两种身份集于一身，在计划经济时代不仅没有大的冲突，反而有利于政府集中财力去做一些符合国家和人民根本利益的大事情，如大规模的基础设施建设，研制原子弹和氢弹等。但在市场经济时代，政府的这两种角色必然发生冲突，不可避免地会出现既是参赛者，又是裁判员的尴尬局面。

　　在现实生活中，个人资产的所有者会像保护自己的眼睛一样保护自己的资产，尽其所能地为其资产保值增值而不懈地努力。但对于国有资产，指望人们长时间地抱有同样态度显然是不切实际的，毕竟这是社会主义初级阶段和经济体制转型时代。在计划经济体制向市场经济转变的过程之中，国有资产在进入市场之前就存在着一层委托代理关系，只不过这种委托关系是通过政治程序完成的，其有效性完全取决于政治体制的完善程度。当经济体制与政治体制处于一种不太协调的情况下，出现国有资产流失的现象和成克杰、张国光这样的腐败分子也就不足为奇了。财政部科研所所长贾康说：“几十亿甚至几百亿的国有资产，打水漂、缴学费的损失，既没人心痛，又无人承担责任。而到底该由谁负责呢？谁也说不清楚”。

　　国有资产与其他所有者的资产一样，也有着追求保值增值的内在要求，而经营性国有资产更是如此。对国有资产而言，安全与效率是有矛盾的，为了安全，政府作为国有资产所有者的受托人，必须强化对国有资产的控制，但为了提高其经营效率，政府必须放松对国有资产的控制，但这又会损害国有资产安全性。这种安全与效率的矛盾，通常会使政府陷入一种两难选择的境地，人们通常所讲的“一抓就死、一放就乱”，就是这种状况的真实写照。

　　在这种痛苦的两难选择中，政府通常会选择国有资产的安全，并利用其社会管理者的职能来强化对国有资产的控制，往往会产生政企不分的难题，与此同时，政府会将自己社会管理者的职能传递到企业中去，造成另一种层次的政企不分，将企业也置于相互冲突的多种目标的两难境地。

　　为了适应市场经济的发展，改变这种政企不分的局面，我国从改革开放之初就开始了这方面的探索，尝试从宏观层面上建立国有资产管理的新体制，从微观层面上在国有企业中建立起现代企业制度。这种探索在2003年国资委成立之前，大致可分为从80年代初期开始的国有企业改革到1988年国务院组建国有资产管理局之前、和国资局成立后到国资委成立之前两个阶段。

　　第一个阶段是从80年代初开始，中国开始了国有企业的改革。在这期间，国有企业还不是严格意义上的企业，改革的主要手段是国家对企业放权让利，只涉及微观主体的改革，宏观层面的国有资产管理体制改革几乎没有触及。这一阶段探索的结果表明，仅仅从企业层次着手是建立不起现代企业制度的，也难以搞活企业，必须从宏观层次出发，建立合理的国有资产管理体制，从整体上搞好国有企业。

　　第二个阶段是从1988年到2003年。为了从体制上建立国有资产管理的新模式，国务院于1988年成立了国有资产管理局。但是中央政府尚未考虑建立一个权利集中的机构，相反是把出资人权利分散给国有资产管理局、财政部、大型企业工作委员会、经贸委、计委、中组部、主管部局等部门，力图建立一个相互约束、相互监督的国有资产管理体制。在国资局的实际运作中，由于跟国有资产相关的各个部门都没有放权，如国有资产的资产权归财政部管，投资权归国家计委管，日常经营归经贸委管，人事权归企业工委管，延续了习惯上被称为“五龙治水”的局面，多个部门可以对同一个企业发号施令，弊端甚多。加上其它原因，国资局管理上矛盾重重，职能地位也迟迟不能清晰起来，只能做一些辅助性的工作，如清产核资、研究国资管理政策、探讨国资改革的思路和方案等等。1998年后的机构改革，如把国有资产管理局归并到财政部，撤消大型企业工作委员会，成立中共中央企业工作委员会，撤消经贸委所属的“局”，都只是把权利在这些部门内部调整，并没有从宏观上真正建立起一个权利集中的国资管理机构。其结果必然是政出多门，难以真正地履行出资人职能。分权制造成的责权利不明确和不对称性，导致了国有资产没有活力、又控制不住的矛盾现象，从而严重影响了我国经济的高效发展。

　　在此期间，探索从宏观上建立国有资产管理体制的进展起伏曲折、进展十分缓慢，其根本原因在于改革目标的模糊性，即力求建立一个既能代表全民利益、又与政府脱钩的出资人代表。然而，既然国有企业是由政府出资的企业，那么建立一个与政府完全脱钩的出资人代表，这一目标本身就是不可能实现的。从更深层次上看，多年来计划经济体制所拥有的巨大惯性，使人们未能认识到政府的社会公共职能和出资人职能的双重性，要么把政府的社会公共职能、出资人职能混在一起，出现出资人越位，要么把政府的社会公共职能和出资人职能与企业分开，产生出资人缺位的问题。

　　国资局撤消后，国有资产管理的问题依然存在，矛盾不仅没有解决，而且还有加剧的趋势。随着国有经济有进有退的战略性调整陆续展开，国有企业战略性重组使国有资产之间、国有资产与民资、外资等非国有资产之间的产权交易规模越来越大。每项交易的实质都是产权的变动，都是通过产权交易而进行的结构调整和重组。从本质上讲，产权交易、重组等都是所有者为获取更高投资收益的行为。但是，产权变动涉及多方利益关系，每个利害方都会竭力维护和扩大自己的权益。在涉及产权变动的情况下，如果企业内所有者缺位的问题不能及早解决，国有资产就会冒很大的流失风险，即使政府在企业外再多的干预也不能从根本上解决问题。

　　在这种情况下，“十六大“又重新提出国有资产管理的问题。与过去不同，这次是在一个新的高度上来谈国有资产管理的问题了，所以，提到国有资产管理的宗旨十分明确，那就是中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责，建立专门的管理机构，管人、管事和管资产相结合，权利、职责和义务相统一。这就是说，分级履行国有资产所有权职责，解决过去“五龙治水”的弊病和改变“各路人马互相争权”但没有人最终负责的不合理的局面。这是党中央、国务院作出的重大决定，是建立和完善社会主义市场经济体制的迫切需要，是深化国企改革、实现国有资产保值增值的必然要求。

　　同时，国有资产应在“有进有退”和战略性重组中走向目标单一。在市场经济中，国有资产、尤其是经营性国有资产像所有其他非国有资产一样，“安身立命”的目标必须是能够保值与增值。新的国有资产管理体制，它的出发点应该是实现这样一个目标，而且是惟一的目标。只有这样，才能使新成立的国资管理机构作为国有资产主体的角色名副其实，才能不重蹈旧管理体制的覆辙。这就要求，国家应将政策性的目标如增加就业、社会保障等交给其他政府部门去追求，同时在更高层次上协调好这些目标与资产保值的关系。

　　多年探索的努力终于有了结果，人们从一个崭新的角度去审视国有资产管理的问题，认识统一在国有资产保值增值的单一目标上。

　　需要指出的是，国有资产管理体制的改革，是一个涉及面广、政策性强、各种矛盾错综复杂的敏感性问题，它需要付出极大的政治、经济和社会成本。随着我国经济的快速发展和政治、经济体制改革的深入，尤其是我国综合国力的日渐增强，全社会对国有资产体制改革成本的承受能力也大为提高，已经能够消化和解决因国有资产管理体制改革产生的负面因素，如失业和社会保障等。

　　认识的统一和外部环境的改善，使新的国有资产管理体制和机构呼之欲出。

　　中篇：国资监管取得重要进展

　　下篇：国资保值增值

　　国资委成立一年大事记（截止2004年3月20日）