《企业文明》：国资保值增值（下篇）

　　任重道远

　　国资委成立一年以来，堪称是国有资产管理体制改革中具有转折和标志意味的一年。伴随着国资委角色的逐渐入位，国资改革的方向日益明确，国资改革正在掀开全新的一页。

　　然而，国资管理改革从根本上讲是制度和体制的改革。黄菊副总理在2月24日召开的全国国有资产监督管理工作会议上的讲话明确要求：“要加快国有资产管理体制改革的步伐，用三年左右时间，建立起新的国有资产监督管理体制基本框架，为实现国有资产保值增值提供体制和制度保障。”请注意，是在“加快步伐”的情况下，用“三年左右的时间，建立起新的国有资产监管理体制基本框架”。显然，要建立起这个“框架”，并非是一朝一夕之事，或者说是靠一纸行政命令就能办到的。

　　在建立“国有资产的监管框架”这一极具挑战性的过程中，非经济因素的影响也许会更大。目前，国资改革面临着如何解决外部环境，特别是法律环境问题。尽管，《国有资产法》已列入人大立法计划，进入起草阶段。但在此法未出台之前，从法律的角度看，国资委处在一个“无法可依”的状态中。尤其是在今年3月16日国务院总理温家宝主持召开的国务院常务会议上，讨论并原则通过《全面推进依法行政实施纲要(草案)》之后，将对国资委如何更好地履行起国有资产出资人的职责提出了更高的要求。

　　国务院发展研究中心副主任，党组书记陈清泰在2月25日“中国公司治理政策对话会”上表示：“国有资产管理体制改革的一个重要任务就是将国资部门建造成严格依《公司法》行使股东权力的、负责任的‘国有老板’。必须明确的是，国有资产部门没有行政权利，但必须承担产权责任，除特殊公司外，严格考核资本回报”。

　　毫无疑问，这又是一道需要破解的命题：没有行政权力的国资委如何去“指导和监督”归属具有行政权力的各级地方政府管理的国资部门、怎样去严格考核资本回报。

　　理论和现实总是存在着巨大反差。要克服这种反差，应对各种复杂困难的挑战，就需要国资委显示其更大的政治智慧和高超的管理艺术。

　　央企改革改制谁埋单

　　国资委主任李荣融明确表示，国资委的重要任务之一是培育30到50个具有国际竞争能力的企业集团。在实现这个目标的过程中，起初调整的速度可能会慢一些，但是后面一定要加快步伐。国家将给企业一个机会，希望他们能够成为各行业的前三名，从而无愧于“中央企业”这个称号。如果达不到这个要求，也就谈不上国有经济的控制力、影响力和带动力，也就无法发挥国有经济的主导作用。那时，国家将对其进行必要的调整。

　　实际上，这种调整已经开始。据国资委提供的信息，2003年4月到9月，国资委共批准48户企业的产权和资产出让行为，涉及国有资本权益225亿元。中央企业在集团内部重组合并注销了192户企业法人资格，解散、撤消和破产了54户。

　　为了保证国民经济结构性调整取得成效，李荣融表示，我国将从今年开始，利用4年时间，基本实现国有企业由政策性关闭破产向依法破产的过渡。国资委将会同有关部门编制全国企业关闭破产4年总体规划和分年度实施计划，各地也将制定相应的实施计划。李荣融透露，今年国有企业关闭破产工作的重点已经确定，从区域上讲，继续支持东北老工业基地和中国西部地区；从行业上讲，主要是军工、煤炭等行业。东部5个经济比较发达的省市，将不再安排政策性关闭破产的新增项目，符合破产条件的一律转入依法破产。

　　政策性破产和依法破产最大的区别就在于安置职工的钱由谁出。依法破产的话，破产的钱当然先清偿债务，不会先安置职工。而政策性破产则把安置职工放在第一位。依法破产对应的术语叫“失业”，而政策性破产对应的术语叫“下岗”。

　　统计资料显示，中国自1994年以来，截至2003年11月，其安排契约关闭破产项目3307个，核销额2149亿元，涉及职工600万人，消除企业亏损1300亿元。

　　今年2月13日，国资委规划发展局局长王晓齐在“关于加快东北地区中央企业调整改造的指导意见”新闻发布会上表示，中央财政将对中央企业所办小学校、公检法等行政性机构分离，所需要费用给予补贴，其他机构分离所需要经费由地方政府与企业协商解决。

　　“企业办社会”是指企业办的中小学校、公检法、医疗卫生、社区供水供暖机构等存在于企业之内非经营性资产。

　　据国资委有关人士介绍，此次国资委选择如中石化等一批重点企业进行试点，就是为了探寻中央财政如何对中央企业补贴的路径，而选择享有优惠政策的中央企业，则是为了尽可能减少原本就比较紧张的中央财政负担。他还透露，中央财政对中央企业的补贴力度比较大，估计会大大减轻中央企业的负担

　　无论是剥离还是破产，其核心问题无非是：一是对失业率增量的控制，二是资金谁来出。

　　“失业率”对于各级地方政府之言，是一个极为敏感的词汇，因为根据有关政策，失业率的高低是与地方政府的政绩休戚相关的。据统计，到2003年10月末，中央企业的从业人员为916.9万人；中央企业有8.1%的资产属于辅业资产，现有职工近1/3属于辅业单位职工。假如“近1/3的辅业单位从业人员”全部分离，可是一个300万的大数字。根据有关部门的安排，有关辅业分离的优惠政策将执行到2005年底。尽管这300万人不会全部、但却有相当大的一部分人会失业或下岗。这对长期致力于控制失业率的地方政府而言，所带来的压力和冲击是不言而喻的。

　　至于因中央企业改革而需要地方政府负担的资金问题，地方政府更是一言难尽。根据目前的相关政策规定，可利用处置企业改制分流过程中涉及的非主业资产、闲置资产和关闭破产企业的有效资产(简称三类资产)来安置分流人员。但现实情况是，很多困难企业仅仅依靠自己的资产根本不够安置分流人员，而且很多问题并非用资产就能弥补解决，即使中央财政给予补贴，这些补贴也十分有限。

　　同时，这些政策只是针对辅业的改制分流人员，并不适用于主业。而主业的人员更多，改制过程中同样面临大量人员的分流和转换身份。

　　而更令地方政府感到不安的是，相关政策没有涉及社会保障体系方面的内容，不管是企业分离办社会还是主辅分离，社会保障体系都会增加很大负担，而社会保障的亏空最终也要由地方来承担。此外，国有企业过去普遍实行“低工资，全福利”政策，对职工有许多隐形的负债(承诺)，这些承诺同样需要地方支付改制成本。

　　对于中央企业的改革、改制、分离办社会，毫无疑问，企业的态度是积极的，因为企业办社会的沉重负担，已成为制约中央企业发展的主要因素之一。截至2002年底，189家中央企业中，有90家左右的中央企业有办社会的职能，这些中央企业每年为其社会职能支出226亿元人民币。能够在国企改革的过程中，消除影响企业发展的不利因素，中央企业“何乐而不为”呢？

　　有关权威人士指出：中央企业的改革、改制和分离办社会，中央政府有积极性，但地方政府是责任主体。显然，地方政府对此态度是一个关键因素。没有地方政府的积极配合，要想实现中央企业分离办社会等目标，是有相当大的困难的。

　　作为一个对国资和国企改革颇有研究的专家，国务院发展研究中心企业所副所长张文魁坦率地说，中央企业的社会职能剥离、冗员分流、社保并轨等，并不会导致加重中央的负担，而会导致地方负担的加重。在他看来，地方政府肯定不希望中央企业改革，而中央企业改革如何与捉襟见肘的地方财政协调，是目前国企改革中不容回避的问题。

　　他认为，考虑到地方不足以支付下一步国有企业改革所带来的直接和间接成本，中央财政也没有能力支付如此庞大的成本，唯一的办法就是处置优质国有资产、出售赢利性强的国有企业以筹集足够费用。

　　权力多元化和权力制衡化

　　目前由国资委直接监管的189家中央企业中，集团一级实现主体多元化的只有9家，其他企业都是单一投资主体，大多数是按《企业法》注册的，实行的是总经理负责制。

　　这种公司治理机制的弊端，正如国资委副主任邵宁在今年2月25日“中国公司治理政策对话会”上所言：一是公司的决策职能与执行职能合一，权力高度集中，决策缺乏制衡。二是国务院派出的监事会对国有独资企业经理人员职务的合法性、包括企业财务会计报表的真实性的监督比较有效，但监事会不能通过直接参与重大决策来防止“内部人控制”。三是国有资产监管机构是履行出资人职责的机构，如果公司不设董事会，监管机构直接面对经理层，这样容易造成国有资产监管机构越权干预企业正常经营的不良后果。

　　国资委主任李荣融曾多次表示：希望国有企业内部能产生权力制衡的力量，他的打算是，从2004年开始花三年时间，所有的重点大型国企都设董事会。

　　按照国资委的规划，大型国有独资公司董事会应下设战略、提名、薪酬与考核等专门委员会。国有控股的上市公司要按照有关规定建立健全董事制度。国有独资和国有控股的非上市公司，要减少董事会成员在经理层的兼职，逐步建立有效的外部董事制度。

　　它的核心内容是企业内部“权力多元化和权力制衡化”。这样有助于消除企业内部的腐败，提高企业透明度，增强“经济民主性”，提高企业的内部竞争性。

　　毫无疑问，这是一个重大变革性转变。国资委作为股东，依照《企业法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定对所出资的国有独资公司的监管，就体现为对公司董事会和董事履行职权。国资委副主任邵宁表示：国资委要建立一套内部运作制度，把履行出资人职责与董事会的工作结果相衔接，并对该结果进行评价或审议批准，建立符合现代企业制度要求的董事选聘、评价、考核、奖惩制度。同时对具备条件的公司，要按照有关法律法规的规定，授权公司董事会行使出资人的部分职权。

　　一位长期从事国企改革问题研究的学者指出：中央企业公司化改制的任务其实非常繁重。如果这项改革不能尽快到位，那么国有资产的经营运作、出资人制度的建立就会出现断裂。

　　从目前的情况看，无论是政府、国资委、还是有关学者对于大型国有独资企业或者说是中央企业应该进行公司化改革这一点上，认识已趋于统一，即在不触动产权变动的情况下，完善公司治理。

　　大型国有独资企业推行公司化改革，关键是要解决以下三个问题：一是政企要分开。政府在这些企业的治理结构中只是股东，只能依法行使股东权利。换句话讲，应当严格将税和利分开，利润是国家作为资产所有者应该得到的资本分红；而税收是国家作为社会管理者凭借政治权利征收的，绝对不能够因公司是国有独资企业而随意减免。这样做的根本目的，就是使国有资产人格化。二是要追求利润最大化目标。国有独资企业在经营目标的缺陷，主要不是在实现社会公共目标上，而是在实现利润最大化这个经济目标上。三是要按照市场化的办法来引进人才。不仅董事会要按市场化的办法来选聘经营班子成员，股东，即国有资产监管机构，也应按市场化的办法来选聘董事会成员。

　　问题随之接踵而来：首先是董事会如何产生。有关专家指出，如果董事会由国有资产监管机构指定任命，那么是否仅仅是形式上的变化，将现有国有独资企业的领导班子重新任命，换个名称；假若按市场办法选聘，如何操作，是否会引起现有大型国有独资企业领导人的反弹。

　　其二，董事长是否兼任法定代表人和总经理。从上个世纪90年代中期开始，有关部门就对现代企业制度试点单位提出要求，董事长要与总经理分设。但我国《公司法》规定，“董事长为公司的法定代表人”。法定代表人是全面负责企业生产经营活动和日常工作的负责人。董事长作为法定代表人带来的问题是，不论董事长是否兼总经理，都无法对法定代表人形成有效的监督和约束。所以，在完善有关法规时，应研究解决这一问题。

　　其三，大型国有独资企业进行公司化改革，其根本目的之一是建立企业内部“权力多元化和权力制衡化”，即建立有效的独立董事(外部董事)制度。伴随着我国现代企业制度试点工作的展开，建立独立董事制度的改革有几年，特别是在上市公司提高独立董事的比例也已成了一种规范。尽管理论界对我国实行这一制度的争论较多，有的称之为“管制改革”，有的称之为“装饰改革”，但这并未影响实践的发展。

　　著名经济学家吴敬琏结合自己在多家上市公司担任独立董事的实践，认为有成功之处也有失败的教训。他指出对于独立董事制度有比没有好。

　　而另一位著名经济学家钟朋荣教授，也结合自己在裕兴电子、诚成文化等5家上市公司担任独立董事的经历，谈了对独立董事的看法：“独立董事作为代理人，他们毕竟要代表某种利益。他们代表谁的利益，关键在于他们受谁的委托。谁出面聘请他们做独立独事，谁给他们独立董事报酬，他们自然会站在谁的一边，这是一般情况。当然也不排除‘包青天’式的独立董事的存在，甲给了他聘书和聘金，出于公正，他偏偏为乙说话。即使有这种人，也不是因为制度，而是因为他的个人品德和觉悟。一种制度显然不能建立在少数人的品德和觉悟的基础之上，而应当建立在科学公正的基础之上”。

　　目前在建立独立董事制度方面探索遇到的最大难题，也许是要解决有什么人担任，以及如何提名、激励、监督他们的问题。尤其是在大型国有独资企业建立独立董事制度，对独立董事固然要有勤勉尽职的要求，也要建立明确的专业性、阅历性的任职条件。对于大型国有独资公司董事会应下设的战略、提名、薪酬与考核等专门委员会的人选也有类似问题。

　　今年3月3日，上市公司乐山电力公告称，公司有四项决议未获董事会及监事会通过，导致2003年公司年度报告及摘要无法按期公告。

　　导致该公司2003年年报难产的主要原因是该公司三名独立董事对相关事项投了弃权票。而早在今年2月12日，该公司两名独董聘请一家会计师事务所对该公司进行审计。在《关于聘请中介机构对乐电公司进行审计的函》中，他们提出进行专项审计的主要目的是：“为了客观反映公司的基本情况，切实维护中小股东的合法权益、更好地履行独立董事的职责”。

　　3月3日，该公司一位独董对媒体说：“独立董事委派中介机构进场审计是独立董事的正当权利，公司不予配合，中介机构无法进场。对公司举动，我感到无法理解”。

　　3月9日，该公司董事长刘虎廷称：公司经理层于2月20日上午专题研究后认为“独立董事要求提供的资料太多，时间跨度太长，内容繁多，距25日开会的时间太短，公司正值筹备董事会会议和年度报告相关工作，建议在年报公布后再审计”。

　　对于这件事的是非曲直，也许并不重要，而重要的是这种现象。假若大型国有独资公司董事会里也发生了类似问题，那又该怎样面对和解决呢？

　　如何应对外部法律环境

　　在市场经济中，政府的作用是它应该站在市场各种经济利益之上，来保障效率和公平之间的平衡，而不是将自己也作为利益的一方在其中。如果政府已经成为利益的一方，则应该设法使自己从这个角色中解脱出来，尽可能站在中立的立场来解决各种利益集团间的冲突，以达到最大平衡。这样才能真正实现“依法治国”的目标。

　　从这个意义上讲，国资委的成立，不仅仅是标志着新的国有资产管理体制的起步，而是体现了中国社会的巨大进步，执政党依法治国的决心，和政府转变职能、深化行政管理体制改革、理顺行政执法体制、不断提高依法行政能力和水平的具体举措。

　　然而，由于新旧体制的交替和国有资产管理实践的迅速推进，就形成新旧法律法规并存，甚至相互产生冲突的局面，这就使得国资委的运作不得不面临一个外部环境，尤其是法律环境的问题。

　　据统计，现行涉及国有资产监督管理的法律、法规和规章多达257件。至于哪些是过时的，哪些还具有现实意义，这就需要抓紧时间进行清理。世界银行的著名经济学家张春霖说：“因为这些法规滞后和彼此间的矛盾已经影响了国资委管理框架的建设，而且时刻妨碍着前进”。然而“抓紧时间进行清理”，远非是一件容易的事情，也不是国资委这个“国家政府特设的部门”一家说办就办的事情。这项工作不仅量大，而且涉及面广，其中也不乏“部门利益”的问题，甚至有的还需全国人大审议。

　　与此同时，国有资产管理工作急需的一些法律法规却还未出台，如《国有资产法》、《破产法》，以及国有资产资本预算的相关法律法规等。以《破产法》为例，迄今为止，在十个年头里，起草专家甚至已经算不清修改过多少稿，但新《破产法》草案还从未交付给全国人大常委会进行审议。曾经有两次它在即将提交全国人大常委会审议前夕不得不停下前进的步伐。

　　从1994年起参加八届人大常务会财经组织的起草工作以来，中国政法大学民商经济法学院长王卫国教授就一直是《破产法》起草小组成员。这位国内公认的破产法权威学者感叹道，观察中国市场经济法制体系建设，“破产法是一个难得的标本，它折射出中国建设市场经济所不得不面临的困境”。

　　外部法律环境的不完善，不仅会影响国有资产管理体制建设的进程，而且还会给国资监管机构的工作带来诸多不利因素。例如，《公司法》第213条规定：“将国有资产低价折股、低价出售或者无偿分配给个人的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分”。这里所列的现象，正是国资委需高度关注的，进行的行政处分，应该理解为行政处罚，按道理应该由各级人民政府行使。不知《企业国有资产监督管理暂行条例》中规定的国务院对国资委的授权中，是否将此条“行政处分”的权利转授给了国资委。如果国资委有该条行政处分的权利，则与《企业国有资产监督管理暂行条例》第7条“国有资产管理机构不行使政府的社会公共管理职能”的规定有冲突的嫌疑，如果没有，则由政府中的哪个机构对触犯该条的有关人员进行“行政处分”呢？

　　又如，近年来借助司法途径实现国有股权转让的方式有增加趋势，但在实践中存在很多耐人寻味的现象。仅以上市公司为例，统计显示，自2000年11月以来，通过司法途径实现上市公司股有股权转让的案例33个，涉及到31家上市公司(其中有2家公司各进行了2次股权转让)，上述公司以司法途径转让出去以后，10家公司第一大股东易主，另外21家公司控制权保持不变。其中，以司法拍卖形式实现的有18起。

　　也许还是案例最能说明问题，2003年12月3日，上海宇通因郑州市财政局合同违约和未及时返还股权转让款，向市二七区人民法院申请支付令。2003年12月20日，郑州市二七区人民法院裁定冻结了郑州市财政局持有宇通集团的100%股权，并委托郑州拍卖总行公开拍卖。

　　这起司法诉讼的起因还得追溯至两年多前。早在2001年，郑州市政府就对国有资产提出了两点发展思路：一是要增强国有经济增长的动力机制，二是要增强经济发展的内在活力。在这种背景下，宇通集团成为了企业产权改革的试验者之一，并得到了郑州市政府的支持。2001年6月15日，宇通客车发布公告称，上海宇通与郑州市财政局(后该权属划转给郑州市国资局)签署了《关于郑州宇通集团有限责任公司股权转让协议》和《股权委托管理协议》，约定由上海宇通受让郑州市财政局持有的宇通集团89.8%股权并呈报财政部审批。在报批期间，宇通集团该部分股权以及宇通集团持有的宇通客车2350万股国家股，由上海宇通代为管理。同年8月6日和8日，上海宇通分两次向郑州市财政局支付了约定的全部股权转让款。

　　当时，财政部对企业国有产权的操作规范还在研究之中，所以宇通客车的报批未获批准，一搁就是两年。在此情况下，上海宇通提出了诉讼。

　　成立于2001年3月的上海宇通，其法人代表是“汤玉祥”，也就是目前上市公司宇通客车(600066)的董事长兼法人代表。其注册资本为1.25亿元，注册地点在浦东新区商城路。该公司名义股东23名自然人中，原宇通客车的职工占21名。“在上海宇通的背后，事实上不仅仅是21名自然人，而是宇通客车的832名员工”，宇通集团董事长毫不隐讳地说。他还解释说，这笔资金主要是内部职工股上市流通后套现所获。“若按当年股票均价17.27元计算，全部变现可筹集资金2.23亿元”。

　　2003年12月29日，郑州拍卖总行对郑州市财政局所持有宇通集团100%股权进行了公开拍卖。上海宇通联合其子公司郑州宇通发展有限公司参加竟拍，前者以人民币14850万元的价格拍得宇通集团90%的股权，后者以人民币1650万元的价格拍得宇通集团10%的股权。根据法院据此作出的司法裁定，宇通集团于2003年12月30日在郑州市工商行政管理局办理了工商变更登记手续，宇通集团的企业类型合法变更为私营有限责任公司，上海宇通获得了宇通客车上市公司的实际控制权。

　　这起“民告官”的诉讼，最终是以拍卖的方式划上了一个句号。值得注意的是，在这件事的全过程中，没有当地政府及有关部门的大力支持，宇通集团的企业改制就不可能进行得如此顺利。郑州市财政局副局长李大全，积极支持宇通集团改制的当地政府官员之一，在事后曾表示：“现在看来，郑州市对宇通集团改制是正确的”。虽然通过拍卖获得上市公司股权的案例上海宇通不是第一家，但规避国资委的审批而选择司法拍卖股权的方法，合法地将股权顺理成章地收入自己的名下，上海宇通是第一家。

　　显然，类似案例对国资委如何履行国有资产出资人的职责提出了严峻的挑战：其一，在现实的法律环境下，依据什么样的法律法规对地方政府所拥有国有资产进行监督和指导；其二，怎样维护国有股东的合法权益。目前在股东权益方面的法律法规主要是公司法，这部法律1993年颁布至今，随着社会主义市场经济的快速发展，逐渐显露出不少缺陷和不足，尤其是在股东权益保护方面。、

　　国资委的诞生，标志着代表7万多亿元国有资产的出资人已经到位，直接担负起国有资产保值的重任。国资委成立一年来，在国有资产监督管理这项“极具挑战性、极具探索性、极具风险性”的工作中取得了重大进展，交出了一份令党、政府和人民颇为满意的答卷，受到社会各界的好评。

　　“让我们试，就一定要试好！”国资委主任李荣融在今年2月24日召开《国有资产监督管理工作会议》上的坚定表态让在场的人无不为之振奋。与去年国资委刚组建之时的低调相比，显然国资委对大局和方向的把握已经胸有成竹。

　　可以预见，开拓创新，加快推进，将是今年国资委监管工作的主旋律，并将取得突破性进展。