饥渴的“地荒”：从国家“严政”到市场规则

　　作者：张建

　　近日，国土资源部祭起严查土地违章审批、使用的大旗。国土资源部部长孙文盛表示，2004年将把建设用地指标压缩20.3%，占用耕地指标压缩23.4%。一时间，土地成为市场的热点，也成为政府部门关注的焦点。尤其是在东南沿海发达地区，如何协调国家的“严政”与市场旺盛的土地需求就成为摆在市场与政府面前的一个难题。

　　改革开放以来，我国虽然名义上执行了严格的国土资源保护、使用政策，但是在“上有政策、下有对策”以及国家事实上的某种默许下(如种种“先上车、后买票”的项目层出不穷)，土地资源的粗放型利用，包括耕地资源的恶性、低效率使用，给国家的国土资源安全(如粮食安全)带来了巨大的隐患。我国要执行“世界上最严格的土地保护政策”不再仅仅是一个宣言，而是基于现实的迫切要求。

　　“土地保护”与“经济发展”并不是先天冲突的，在这两者之间形成一个良性的循环是市场经济条件下完全可以实现的目标。“市场化”的土地运作模式为我们提供了一个非常好的思考和实践平台。目前国内已经有一些地区在自发地采取一些市场化的手段来缓解区域内的用地紧张问题，如浙江与江苏等地采取的“购买土地指标”、“土地置换”、“合作分成”、“异地代保”等方式。这是一种可喜的土地利用模式的创新，是一种市场化运作模式的自发萌芽。但是更为关键的问题是，如何让这种萌芽能在正确的运行轨道上不断成长，这是今后一个时期需要重点考虑的问题。因为“严政”的本意并不是延缓经济发展的进程，而是希望能在一个更高的、良性运行的平台上促进经济更加合理的进步。

　　确保“市场化”运作模式能有效运行的关键是要处理好以下几个问题：

　　国家土地资源的宏观调控要基于市场平台来进行。我们的宏观调控经历了太多的“一收就死、一放就活”，原因就在于我们出台的政策不是基于市场平台，不是基于对市场长期可持续发展的理性认知，而更多的是一种经验性的、感情因素的表露。因此，这种政策的出台并不能促进市场的发展(虽然在短期内会有一些令人高兴的“效果”)，反而会成为市场健康运行的绊脚石。希望我们的土地宏观调控政策的出台能走出这一怪圈，真正运用“看得见的手”去纠正市场“失灵”的领域或环节。

　　目前在浙江、江苏出现的有关“购买用地指标”等市场化的土地利用手段值得称道。现在的问题是，政府的行政手段在这种“市场化”的运作平台中做得有点多了(如规定具体的每亩地的价格等)，很有可能最终导致一种“伪市场化”的模式，其本质上是对“市场化”的一种否定(因为政府行为的“越位”将导致市场的扭曲)。

　　笔者认为，政府的作用主要体现在两个方面，一是要搭建起一个有效的土地资源的区域性乃至今后全国性的市场平台，降低土地供需双方的搜寻信息等交易成本；二是对于土地这种关系国计民生的关键性资源的使用掌握一个调控的尺度，包括在价格、用途等方面，但应该是一个指导性的框架约束，而非详尽的细则，具体内容应由供需双方依据市场规则决定。

　　企业要转变经营观念，变“粗放型”土地开发模式为“集约型”土地开发模式。在政策、市场环境等种种因素的制约下，我国大多数的用地主体对于土地资源的紧缺型缺乏充分的认识，在土地资源的开发、利用上缺乏精细的市场研究，这导致很多土地资源的利用存在着不同程度的“显性浪费”与“隐性浪费”，利用效率极为低下。

　　“集约”还是“粗放”，不再仅仅是一个企业行为，已经对我国土地资源的安全构成了重要影响。能否实现土地资源的高效利用，在某种意义上讲是我国未来经济发展能否实现健康、持久运行的关键。“市场化”为我们“严政”的执行提供了一个“最优解”。