解读环保新政策：七省市排污权可炒买炒卖？_国内财经_财经纵横

解读环保新政策：七省市排污权可炒买炒卖？

http://finance.sina.com.cn 2004年04月11日 11:57 21世纪经济报道

　　本报记者陶春苗

　　重庆、河南报道

　　废气排放权是商品吗？

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　　它原本不是，但如今，答案是肯定的。在中国的七个省市，二氧化硫(SO2)的排放权可以像普通商品一样，在单位之间进行买卖。

　　不但买卖，而且形成了排污权交易制度。它将市场机制引入污染控制和环境保护。

　　行政治理难题

　　3月上旬，河南省环保局的有关人士宣布，经国务院和河南省政府批准，河南省从现在开始进行SO2排污权交易和SO2排放许可证制度试点。河南力图通过此项措施，探索出一条遏制SO2和酸雨污染的路子。

　　据河南省环保局提供的资料，该省大部分省辖市的大气中二氧化硫浓度从2000年开始逐步增高，二氧化硫污染已成为一些城市的首要空气污染物。

　　河南省环保局副局长李景明介绍，2000年，河南仅有洛阳、三门峡两个市小幅超过国家大气环境质量二级标准。到2003年，济源、三门峡、焦作、安阳、洛阳5个城市超过三级标准；开封、鹤壁、新乡、平顶山4个城市达三级标准。也就是说，河南省有一半的城市居民生活在大气环境质量不宜人类居住的城市。此外，酸雨频率急剧增高，河南省某市2000年酸雨频率不足5%，而2003年已达到41%。河南省有半数城市进入二氧化硫和酸雨控制区。

　　然而，长期以来，中国大气污染治理建立在单一“浓度控制”基础上，这样的环境管理办法阻止不了污染源数量和排放总量的增加。单一按“浓度标准”控制排污单位，单位就会用各种“巧妙办法”让排放标准“达标”，企业排放污染“不超标”，环保部门无法让其治理。

　　同时，现阶段还没有完全将超标排放污染物作为一种违法行为来处理。企业排放1公斤二氧化硫收0.2元的排污费，而要减排1公斤二氧化硫则花费奇高，利益驱使企业宁肯缴排污费也不愿积极治污。

　　河南省是全国的一个缩影。今年3月，来自国家环保总局的消息说，酸雨给我国造成的损失每年超过1100亿元，大气污染所造成的损失每年约占我国GDP总量的2%-3%。而我国目前酸雨面积已占国土面积的30%，区域性酸雨污染严重。

　　酸雨的危害已经引起中国政府的高度重视。1995年，我国首次将控制酸雨污染的条文列入《大气污染防治法》中；在《国民经济和社会发展“十五”计划》中，更是明确要求到2005年年底，全国SO2排放总量在2000年的水平上削减10%，“两控区”(SO2和酸雨污染控制区)SO2排放总量在2000年基础上削减20%。

　　河南省环保局有关人士坦言：用行政手段控制大气污染“太困难了”。中国大气法要求超标排放企业缴纳罚款——但监督和处罚违法者牵扯政府很大的精力，因此政府希望用更多的市场机制来控制污染问题。

　　排污权交易制度就是在此情况下从美国引进来的。据美国环保协会中国项目办公室张灵鸽说，1999年，国务院领导访美，美国运用市场手段排污交易　控制酸雨激起了该领导的兴趣。双方随即签署了对中国实施排污权交易进行可行性评估的双边合作协议。在美国环保协会和中国国家环保总局的通力合作下，江苏南通市和辽宁本溪市进行了排污权交易试点。为了推进该项目，美国环保协会在中国成立了项目办公室。

　　在南通与本溪试点成功后，国家开始在山东、陕西、江苏、河南、上海、天津、湖南和华能公司开展了二氧化硫排放总量控制及排污权交易试点工作。

　　排污权可以买卖

　　张灵鸽称：在上述七省进行的示范项目，是指各地在实施二氧化硫排污许可证及排放总量控制的前提下，鼓励企业通过技术进步和污染治理，最大限度地减少排放总量，追求使用最少排放指标的一种新兴市场手段。企业节约下来的污染排放指标将成为一种可用来交易的“有价资源”，既可在企业与企业间进行商业交换，也可储存以备自身之需。而那些无力或忽视使用减少排污手段、导致手中没有排放指标的企业，将不得不向市场或其它企业购买指标。

　　这种制度最早在美国实施。1990年，美国在修改《清洁空气法》时，将二氧化硫排出权交易在法律上制度化。美国通过这一方式，达到从整体上削减污染物排量之目的。

　　河南省环保局有关官员称，河南省二氧化硫排放权交易制度以排放许可证管理制度为基础，它在浓度达标和总量控制的前提下，确定了环境是一种有价的资源，而二氧化硫排放权则成为一种商品，可以买卖。

　　具体说来，环保部门按照国家二氧化硫排放总量控制目标，确定某地区环境容量允许范围内的排放总量，并以排放许可证的形式发放到企业，无证企业不能排污。这样，对一个区域的总量控制精确到了每一个排污企业身上，只要保证企业按证排污，则总量控制目标就会实现。

　　张帆称，为了保证许可证制度的实施，河南省已经在法律和技术上做了充分的准备。目前河南省已经颁布了两部规章——《河南省二氧化硫控制区二氧化硫排放许可证管理办法》和《河南省二氧化硫控制区二氧化硫排污交易管理办法》。

　　“用制度确保企业持证、按证排污。”张帆说。而在线自动监测网(CEMS系统)技术将全天候不间断地监测、纪录企业的二氧化硫排放情况，并向环保部门传送。

　　一个企业所分配的二氧化硫排放指标即将用尽的时候，环保部门就会给这个企业予以警告。一旦用尽，这个企业将停止排放，否则将受到极为严厉的处罚；企业可到市场上购买排放指标，出卖指标的是那些用上了脱硫设施的企业，它们通过治理不仅满足了自己生产的需要，节余的指标也可得益，弥补脱硫的费用。

　　这样，治理污染的企业得利，不治理或治理不力的企业额外付出，彻底改变了以往谁治理谁吃亏的现象。

　　河南省的排污交易制度规定：二氧化硫排放指标不仅可以在排污单位间进行买卖，政府、法人和自然人也可以买卖。环保部门按照国家二氧化硫排放总量控制目标，对现有排污单位一次性无偿分配某个时期的二氧化硫年排放总量控制指标。分配给排污单位的指标可以进行交易，剩余指标可以储存，储存指标长期有效。为了鼓励企业少排污、节约指标，每个交易年度结束时，环保部门将每个企业的剩余指标自动划入下年度的排放指标。

　　但是，二氧化硫的排放总量控制指标须按年使用，不得丁吃卯粮，把未来年度的指标提前使用或用于交易。

　　利益链条

　　张灵鸽称，从美国和中国七省市的二氧化硫排污权交易实践表明，该项政策具有显著的环境和经济效果。

　　从美国环保协会中国项目办公室了解到，1995年美国国家环保局无偿分配许可证8.7万吨，而所有限制电厂的实际排放量只有5.3万吨。1996年允许排放11.7万吨，实际排放量是允许排放量的45%。二氧化硫的社会平均治理成本也大大降低，从1995～1997年的交易结果看，平均价格104美元／吨硫，远远低于580美元／吨硫的预测价格。与此同时，政府管理费用也大幅度降低。

　　中国于2001年实施了第一笔排污权交易。该交易发生在南通天生港发电公司和南通醋酸纤维公司之间，在全国引起了极大反响。

　　2003年，在日本对华最大投资项目——王子造纸的配套热电项目进行环境审批时，由于南通市区的二氧化硫排放指标已没有富余量，项目审批面临障碍。南通市环保局再次运用排污权交易模式，为该项目成功联系到排污指标供方单位，使这一项目很快获批。

　　据了解，排污权的交易价格由双方参照二氧化硫削减成本和市场情况自行确定，达成交易意向后还需经当地环保部门的批准才能生效。

　　张帆称，河南省的环保部门将建立一个二氧化硫排放权交易市场管理系统，设立二氧化硫排放账户，承办富裕总量的登记、交易划转、重新核发排放许可证工作，跟踪监督交易合同执行情况。同时，还将建立供求信息档案，以备查询。

　　不过，他称，目前国内还没有一个有形的市场来供交易，但美国有专门的市场。中国在大规模推广二氧化硫排放权交易制度后，也可能会开辟专门市场。

　　排污权交易价格由市场确定，市场确定价格的过程就是优化资源配置的过程，也是优化污染治理责任的过程。有关专家称，只要交易双方污染治理成本存在差异，排污权交易就可能使交易双方都受益。

　　排污权成了商品，将会使各企业竞相寻求有效的减排办法，以争取少买指标或出售指标，从而削减了整个区域的二氧化硫排放总量。排污权成了商品，也会促使地方政府通过买进或卖出许可证来进行宏观调控，当政府觉得环境恶化时，就大量买进许可证，以防止环境继续变坏。美国就短期使二氧化硫排放总量削减了60%，而治理资金并没有增加。

　　张帆和张灵鸽都称，建立排污权交易制度，“并不意味着企业只要有钱就能无所顾忌地扩大排污”，无论买卖双方，“其交易都只能在满足国家总量控制的前提之下进行”。

　　但有人士担心，会否出现企业通过走关系，多拿排污指标的现象。

　　重庆大学经济与工商管理学院院长张宗意教授认为，通过排污权交易控制大气污染是一种进步，但如何公平公正地给企业发放配额是个难题。它不仅需要一种比较科学的分配方法，还要通过试运行，对存在的问题进行调整。一开始可能会存在一些不公平，也可能会有权钱交易的现象发生。但可以通过召开听证会、公示等手段，同时加强监督，使分配公开透明。